ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ ФРАНЦИИ. Во Франции в целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы в 60-х гг XX в. было принято решение обязать всех избранных государственных служащих и кадры общественной службы, функции которых подвержены риску коррупции, поскольку от них зависит принятие решений, сообщать о своем имуществе и доходах в независимые инстанции.

Помимо этого созданы правовые и организационные основы, обеспечивающие широкую гласность деклараций о доходах и имуществе высокопоставленных работников государственного аппарата.

Разработаны формы подачи информации широкой общественности о соглашениях, подписанных административными учреждениями или о разрешениях, выданных ими. Введены запреты на непосредственную оплату штрафа на месте за нарушение правил уличного движения.

В целях повышения эффективности государственного контроля как способа предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы было принято решение увеличить численность и повысить квалификацию работников префектур, занятых в службах контроля за соблюдением законности, а также предоставить службам префектур право отсрочки актов, содержание которых провоцирует риск коррупции.

Правительством Франции было принято решение расширить компетенцию Счетной палаты, а также поддерживать стремление предприятий проводить внутренние аудиты и контрольные мероприятия для защиты от риска коррупции своих работников.

Помимо вышеизложенного правительством Франции было принято решение создать в Министерстве юстиции Центральную службу для борьбы с коррупцией.

Конец работы -

Эта тема принадлежит разделу:

Предупреждение и пресечение коррупции в иностранных государствах

Даже рекомендации международных организаций по этому вопросу вряд ли могут быть однозначно приняты в нашей стране.Так, в результате проведения.. Злоупотребление служебным положением и получение выгоды, а точнее.. На первой сессии Группы Совета Европы по проблемам коррупции Страсбург, 22-24 февраля 1995 года коррупция была..

нительные условия для реализации лицом или организацией своего права; коллизия в праве; использование неоднозначных или неустоявшихся понятий, формулировок, категорий оценочного характера, допускающих различное их толкование, и др.10

Сказанное свидетельствует о широком круге коррупционных факторов, встречающихся в нормативных правовых актах. Вместе с тем вырисовывается яркая картина, которая позволяет экспертной организации и (или) эксперту решить, по каким критериям и положениям следует провести антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Самыми распространенными среди них выступают те, которые можно отнести к основным коррупционным факторам, - это широта дискреционных полномочий, неполнота и неопределенность административных процедур, юридико-лингвистическая неопределенность, пробел и коллизия в праве, которые дают правоприменителю право выбора правовых норм. Многие из них могут выступать в качестве производных коррупционных факторов, которые

10 См.: Правотворчество органов власти в Российской Федерации: проблемы теории и практики / под ред. О. И. Цыбулевской. Саратов, 2009. С. 216.

можно включить в содержание основных. Так, неуказание сроков осуществления действий, неуказание полного перечня документации могут рассматриваться в рамках такого основного коррупционного фактора, как неполнота и неопределенность административных процедур. Конечно, такая классификация является условной.

Таджикистан выбрал путь построения правового государства, и антикоррупционная политика государства здесь играет немаловажную роль. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, а также их проектов как составная часть антикоррупционной политики государства призвана противодействовать коррупции путем предотвращения проникновения коррупционных элементов в нормативные правовые акты на стадии их разработки, а также выявления и устранения их в действующих нормативных правовых актах.

Сделанная попытка рассмотреть роль антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в деле противодействия коррупции путем выявления коррупционных факторов в нормативных правовых актах и их удаления - это только постановка проблемы, которая требует более глубокого и тщательного анализа.

Борьба против коррупции во Франции

МАРКУ Жерар,

профессор Университета Париж-1

Пантеон-Сорбонна

Коррупция - это феномен, который существует во всех обществах и во всех эпохах. Она всегда ослабляет экономику, подрывает общественные отношения и доверие между людьми. Влияние коррупции на общество зависит от того, в каком масштабе она

распространена, от осуществления реальных мер и политической воли, направленных на борьбу с коррупцией, а также от поведения граждан и отношения общества.

Коррупция является одновременно экономическим и моральным феноменом, который ставит личный, эгоистический интерес выше всех других интересов, что создает опасность для общества и государства.

Определить коррупцию трудно, потому что она проявляется в различных формах. Несмотря на это можно согласиться со следующим общим определением: коррупция - это любое действие, направленное на достижение или получение каких-либо льгот, привилегий или выгод путем нелегальных сговоров и взяток. Под это определение могут подпадать различные преступления.

В процессе построения современного государства во Франции борьба против коррупции всегда была важной. Например, Наполеон Бонапарт, говоривший о поставщиках армии, что все они воры, впервые закрепил регламентацию государственных заказов, чтобы предотвратить коррупцию и сговоры между чиновниками и поставщиками.

В начале XIX в. в государственной администрации было введено разделение между должностными лицами, ведающими затратами, и бухгалтерами: тот, кто управлял деньгами, должен был проверить расходы, разрешаемые должностными лицами, а тот, кто разрешал расходы, не мог управлять деньгами. Писатель и ученый Вивиен в 40-е гг. XIX в. писал, что финансовое управление основывается на принципе недоверия.

Однако сегодня коррупция усложнилась, в частности, непосредственный подкуп заменяется непрямым использованием личных интересов влиятельных особ с целью повлиять на их решение. Поэтому необходимо бороться не только с коррупцией, но и со всеми нарушениями честности.

Главные источники коррупции находятся в следующих областях: государственные заказы и договоры предоставления публичных услуг населению частными предприятиями; градостроительные разрешения; деятельность полиции; использование или продажа государственной собственности. Кроме того, коррупция может быть источником финансирования политической деятельности.

Согласно докладу 2010 г. Центральной службы предотвращения коррупции положение во Франции сегодня неудовлетворительное. В 2010 г. Франция находилась на 25-м месте среди всех стран по уровню коррупции в публичной администрации и среди политиков. Необходимо адаптировать законодательство к новым формам нарушения честности и бороться с толерантностью общества по отношению к таким фактам.

Во Франции борьба против коррупции традиционно основывается на уголовном законодательстве и административных процедурах и контроле. Сегодня она распространяется также на регулирование финансирования политической деятельности и предотвращение конфликтов интересов. Необходимо увязать административный контроль с уголовными преследованиями и ввести новое регулирование конфликтов интересов.

Преступления, определяемые уголовным законодательством.

Наряду с традиционными в современном законодательстве отражены новые виды преступлений, соответствующие развитию новых форм коррупции, в частности в области международной коррупции.

Первая кодификация была осуществлена во времена Великой французской революции и Первой империи, когда проводилось различие между коррупцией и взяточничеством. Потом в течение XIX и XX вв. в законодательстве был расширен круг коррупционных преступлений, проведена их дифференциация и введены новые меры ответственности, чтобы уголовное законодательство соответствовало развитию функций и задач государства. Сегодня законодательством предусматриваются коррупционные преступления не только в отношениях с публичной администрацией, но и в отношениях между частными лицами. Таким образом, коррупция наемного работника частного предприятия является преступлением.

Уголовным кодексом определяется 16 различных видов преступлений в области коррупции и нарушений честности. Их можно сгруппировать следующим образом:

коррупция как достижение предоставления любой выгоды для себя или кого-либо путем нелегальных сговоров;

использование своей должности в личных интересах для получения доходов либо любых ценностей (взяточничество);

использование своего влияния на принятие решений в целях получения или предоставления выгоды («торговля влиянием»);

фаворитизм (предпочтение); вмешательство в разрешение дела, в котором имеется личный интерес.

В начале 1990-х гг. Уголовный кодекс Франции дополнился определением нового преступления, затрагивающего государственные заказы: преступления фаворитизма (предпочтения). Преступления фаворитизма состоят, во-первых, в использовании связей при получении предприятиями неоправданных льгот, например, с завышением стоимости контрактов; во-вторых, в нарушениях процедур. Можно преследовать лиц, замешанных в подобных операциях, даже в случаях, когда невозможно доказать, что они получили выгоду. Таким образом, сочетание неправильного поведения и неоправданной льготы свидетельствует о преступлении.

Депутаты и должностные лица должны декларировать свое имущество в начале и в конце срока исполнения полномочий. Независимая комиссия изучает декларации и передает дело прокурору, когда находятся изменения в имущественном положении лица, которые нельзя объяснить. Обязанность декларировать имущество относится к руководителям учреждений и компаний публичного сектора.

Вследствие ратификации Францией Конвенции ООН против кор-

рупции Законом от 13 ноября 2007 г. был расширен перечень коррупционных преступлений, были введены два новых преступления. Отныне лица наказываются за коррупцию в отношении иностранных служащих и за использование своего влияния на сотрудников международных организаций. Строгие наказания предусмотрены для судей и других сотрудников государственных или международных судов. Предусматривается уголовная ответственность за подкуп свидетелей или оказание давления на них, а также за любую попытку исказить судебные решения. Законом также расширена область применения процедур расследования по организованной преступности в отношении коррупционных дел. Наконец, наказываются юридические лица, замешанные в этих преступлениях.

В 2009 г. согласно народному досье судимости суды Франции вынесли 162 приговора по делам о коррупции в самом точном смысле слова (65), делам о «торговле влиянием» (36) и делам о фаворитизме (20). Однако это не полные данные по делам о нарушениях честности: здесь не учтены дела, повлекшие только дисциплинарную ответственность, а также дела о конфликте интересов.

Наконец, Законом от 13 ноября 2007 г. была введена защита сотрудников, которые раскрыли дела о коррупции, ставшие им известными в рамках служебных отношений, или поддержали обвинение как свидетели. В случае применения отрицательных мер против сотрудника руководитель должен доказать, что они не связаны антикоррупционной активностью этого лица. Однако подобной нормы не существует в законодательстве о государственной службе и службе в органах местного самоуправления.

Административные процедуры и контроль в борьбе против коррупции. Одной из целей административных процедур является предотвращение коррупции. Процедуры за-

ключения договоров государственных заказов и процедуры выдачи разрешений соответствуют этой цели. Административный контроль осуществляется руководителями организаций, ведомственными инспекциями, Центральной службой предотвращения коррупции, Счетной палатой и региональными счетными палатами. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 40 УПК Франции каждый государственный служащий (или служащий органов местного самоуправления), до сведения которого в рамках исполнения его функций дошла информация о противоправном действии, должен немедленно сообщать об этом прокурору. К сожалению, эта норма применяется редко, потому что в законодательстве не предусмотрена ответственность за невыполнение этой обязанности и не существует адекватной защиты служащего законом.

Центральная служба предотвращения коррупции была учреждена законом от 29 января 1993 г. о предотвращении коррупции и о прозрачности экономической деятельности и публичных процедур. Это самостоятельная межведомственная служба при министре юстиции, руководитель которой назначается из числа членов судебной магистратуры, а служащие - из числа должностных лиц различных ведомств. Вначале служба наделялась законом полномочиями по расследованию, но Конституционный Совет признал эти положения неконституционными: такие полномочия могли бы создать угрозу индивидуальной свободе, потому что не были ограничены в административном порядке и исполнялись без судебной защиты. В дальнейшем полномочия Службы были значительно сокращены и с тех пор не расширялись.

Сегодня Центральная служба предотвращения коррупции выполняет следующие задачи:

собирает и анализирует информацию по делам о коррупции (обнаружение, предотвращение и издание

ежегодного доклада об этих правонарушениях);

содействует и дает советы различным политическим, административным и судебным органам по делам о коррупции по их запросу (например, префектам, финансовым судам, антимонопольной службе, органу надзора в сфере финансовых рынков и другим). Однако число таких запросов уменьшается, что связано с недостаточным влиянием Службы и формированием тенденции к сокрытию дел уголовного характера;

оказывает содействие в области международной борьбы против коррупции, например участвует в мероприятиях по противодействию коррупции по решению Совета Европейского Союза 2008 г. и в рамках Организации экономического сотрудничества и развития.

В докладе 2010 г. Центральная служба предотвращения коррупции предложила дополнительное изменение закона, чтобы усилить ее полномочия, в частности полномочия по расследованию, учитывая пределы, установленные Конституционным Советом, и расширить ее полномочия в области конфликтов интересов согласно заключению Комиссии Государственного Совета (январь 2011 г.)

Кроме того, административный контроль в финансовой сфере осуществляется национальной Счетной палатой и региональными счетными палатами, которые проверяют деятельность государственных органов и органов местного самоуправления в этой сфере. После проверки Палата обсуждает раскрытые инспекциями правонарушения и преступления и отправляет соответствующий документ проверяемому органу и прокурору при Счетной палате. В 2010 г. по сведениям региональных счетных палат прокурор разрешил начать уголовное преследование по 23 случаям.

Нелегальное финансирование политической деятельности. Одной из форм коррупции является неле-

гальное финансирование политической деятельности и избирательных кампаний. Деньги могут сильно повлиять на политические решения и исказить выбор избирателей, в частности, когда финансирование политической деятельности не прозрачно. Поэтому с конца 1980-х гг. законодательство регулирует финансирование политических кампаний и финансирование политических партий и объединений.

Затраты на финансирование избирательных кампаний ограничены законом. Предельный уровень затрат зависит от категории выборов и от числа жителей, если речь идет о местных выборах. Каждый кандидат должен назначать только одного уполномоченного, который собирает деньги и представляет независимой комиссии финансовый отчет об избирательной кампании. В финансировании кампании могут участвовать только граждане. Они должны делать это открыто. Юридические лица, за исключением политических партий и объединений, не имеют права финансировать выборы. При отсутствии нарушений государство компенсирует часть затрат. Если допущены нарушения, комиссия передает отчет суду, который может аннулировать результат выборов и признать неправильно избранного кандидата не подлежащим избранию. При наличии нарушений, не влекущих за собой неутверждение финансового отчета об избирательной кампании, комиссия может сокращать объем государственного паушального возмещения (закон от 14 апреля 2011 г.).

Законом от 11 марта 1988 г. регулируется финансирование политических партий и объединений, организуется государственное паушальное финансирование согласно результатам выборов депутатов (число голосов и число мандатов) и ограничивается уровень финансирования политических партий и объединений физическими лицами: оно не должно превышать 7500 евро ежегодно в

форме открытых дарений. Дарения со стороны юридических лиц запрещены.

Практика показывает, что этих законодательных положений недостаточно для борьбы с нелегальным финансированием политической деятельности. Согласно закону не только политические партии, но и назначенные ими территориальные и специализированные организации могут собирать средства, назначив единственного финансового уполномоченного - физическое лицо или объединение. Но закон не ограничивает ни числа организаций, связанных с политическими партиями, ни числа политических объединений.

Несмотря на то что некоторые расследования по делам о нелегальном финансировании продолжаются, можно сказать, что законодательство закрепляет больше прозрачности в финансировании политической деятельности и лимитирует увеличение затрат.

Регулирование конфликтов интересов. Понятие конфликта интересов появилось в области общественных отношений сравнительно недавно. Вначале существовало профессиональное правило адвокатов: нельзя представлять противоречивые интересы. Согласно закону о правах и обязанностях служащих органов государства или местного самоуправления эти служащие должны полностью посвящать себя исполнению своих должностных обязанностей и не могут осуществлять частную деятельность в корыстных целях. Из этого положения есть лишь несколько исключений. Кроме того, вмешательство в разрешение вопроса, в котором имеется личный интерес, является уголовным преступлением.

Однако вследствие уменьшения доверия граждан к государству и возрастающего индивидуализма в нашем обществе следует учитывать возможность конфликта между особыми интересами лица и общественной пользой, связанной с его долж-

ностью. Несколько стран приняли законодательство в этой области, а несколько международных организаций занимались этим вопросом и предложили определение экономического конфликта интересов.

В частности, в руководящих принципах 2005 г. Организации экономического сотрудничества и развития указано, что «конфликт интересов означает конфликт между публичной должностью и особыми интересами публичного служащего, в котором личные интересы служащего могут повлиять на ненадлежащее исполнение им своих должностных обязанностей и его ответственность». В постановлении Совета Европы от 11 мая 2000 г. № 10 о кодексах поведения публичных служащих говорится: «Конфликт интересов возникает из положения, в котором у публичного служащего существует личный интерес, могущий повлиять на беспристрастное и объективное выполнение им обязанностей».

Во Франции Центральная служба предотвращения коррупции закрепила похожее определение конфликта интересов в ежегодном докладе в 2004 г. Кроме того, Законом от 2 февраля 2007 г. о модернизации публичной службы бывшему публичному служащему запрещается выполнять функции, занимать должность на предприятии, которое было ему поднадзорно, заключать договоры или принимать участие в решении вопросов, затрагивающих это предприятие, в течение трех лет после прекращения служебных отношений с органом государства или самоуправления. Нарушение этого правила считается преступлением. Однако ранее устанавливался пятилетний срок. Представляется, что это изменение необоснованное, потому что трехлетний срок легче обойти путем коррупционного сговора. Кроме того, Законом от 29 февраля 1993 г. при главе правительства учреждена комиссия по этике, которая рассматривает положение пуб-

личного служащего и проверяет совместимость интересов, функций, должностей с функциями, выполняемыми им в органе государства или самоуправления. Комиссия рассматривает также дела о прекращении функций и о совместительстве. Комиссия только принимает извещения; но по результатам ее деятельности возможно уголовное преследование служащего в случае совершения им преступления. Согласно докладу 2011 г. комиссия по этике рассмотрела 3386 дел.

Сам по себе конфликт интересов не является преступлением и не свидетельствует о коррупции; это вопрос служебной этики, которая затрагивает и много других вопросов. Но конфликты интересов могут создавать условия для коррупции и толерантного отношения к ней, а также ослаблять доверие к государству и его институтам.

В 2010 г. после обнародования нескольких дел о конфликте интересов, вызвавших подозрения в коррупции и повлекших следственные действия, правительство постановлением от 10 сентября 2010 г. создало Комиссию по предотвращению конфликтов интересов в общественной жизни под председательством заместителя президента Государственного Совета.

В январе 2011 г. Комиссия опубликовала доклад. Целью доклада было выяснение понятия конфликта интересов и определение юридических рамок предотвращения и устранения этого явления. Согласно определению, предложенному Комиссией, конфликт интересов затрагивает только конфликт между индивидуальной корыстью служащего и общественной пользой при выполнении его должностных обязанностей. Необходимо исключить любое подозрение, основанное на принадлежности служащего к какой-либо социальной группе, религии, народности и т. п. Наконец, регулирование конфликтов интересов не должно приводить к подозрениям в отношении

органов государства и самоуправления и препятствовать выполнению обязанностей работниками этих органов.

На основании доклада Комиссии правительство разработало законопроект (проект органического закона о судах) и внесло его на рассмотрение в парламент в июле 2011 г. Законопроектом предусмотрено усиление обязанностей указания особых интересов служащих и должностных лиц, расширение области применения этих обязанностей и создание независимого органа по этике и предотвращению конфликтов интересов вместо указанной Комиссии.

Однако перед выборами Президента в мае 2012 г. невозможно было обсуждение и принятие закона, и теперь следует ожидать решений новой власти в этом вопросе.

Борьба против коррупции не должна прекращаться. Она требует совокупности юридических, политических и педагогических мер и выполнения взаимных обязательств всех уровней государственной власти и общества. Но больше всего удача в деле противодействия коррупции зависит от общественного мнения и, в частности, от снижения уровня толерантности общества в отношении этого негативного явления.

Работа Комиссии по искоренению коррупции и роль официальных властей в борьбе с коррупцией

в Индонезии

АБИДИН Саид Заинал,

советник Комиссии по искоренению

коррупции Республики Индонезии

Индонезийская правовая система признала коррупцию в качестве преступления с того момента, когда произошла имплементация голландской колониальной правовой системы как собственной. Сохранилось достаточно материалов, подтверждающих образование различных антикоррупционных органов для борьбы с коррупцией в то время, но до образования Комиссии по искоренению коррупции эти органы не справлялись со своей задачей. Главная причина заключалась в том, что коррупция глубоко проникла в национальную систему, где была «стерта» политическая воля, потому что все были вовлечены в коррупционные процессы.

Падение режима Сухарто в 1998 г. обеспечило импульс для развертывания активности на государственном уровне, что первоначально включало в себя искоренение коррупции

как предпосылку для восстановления и развития «здорового» общества, так как во время режима «нового порядка» Сухарто уверенность общественности в предпринимаемых усилиях правоохранительных органов, особенно в отношении борьбы с коррупцией, была на самом низком уровне.

В настоящее время доверие людей медленно восстанавливается, поскольку началась новая эра Реформы. Последние антикоррупционные меры совпали с общим национальным усилием по реформированию Индонезии, которая понесла большие потери во время азиатского финансового кризиса в конце 1990-х гг.

Индонезия сражается с коррупцией с 1957 г. Формирование Комиссии по искоренению коррупции продемонстрировало осознанное желание людей принимать активное участие в борьбе с этим злом. Комиссия по искоренению коррупции Индонезии была образована 29 декабря 2003 г. с целью уничтожить коррупцию. Комиссия независима от законодатель-

Юрий РУБИНСКИЙ

ФРАНЦИЯ: КОРРУПЦИЯ И БОРЬБА С НЕЙ

Подкуп должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей, именуемый коррупцией, – явление универсальное, присущее в той или иной мере всем странам, но её масштабы, конкретные проявления и способы борьбы с этим социальным злом варьируются в весьма широком диапазоне.

Франция не представляет собой в этом плане исключительный случай, занимая с 6,3 балла 25-е место от конца среди 102 стран, где проводились опросы по международному десятибалльному индексу восприятия коррупции представителями деловых кругов. Тем не менее отношения между чиновничеством и гражданами имеют у неё определённую национальную специфику, которая во многом определяет и антикоррупционные меры как в рамках законодательства, так и практики его применения.

Учитывая, что коррупция, как всеобщее явление, наибольший размах имеет в развивающихся странах или странах с переходной экономикой, может создаться впечатление, что этот феномен связан прежде всего с бедностью. Если, однако, сравнивать государства с сопоставимым уровнем экономического развития, особенно членов Евросоюза, то во Франции коррупция заметно менее распространена, чем в соседних Италии или Испании, но гораздо больше, чем в Финляндии, Швеции или Германии. Таким образом, один лишь объём ВВП на душу населения сам по себе явно недостаточен для того, чтобы выявить большую или меньшую уязвимость общества к коррупции.

Важен, но недостаточен в качестве объяснения и характер политического режима. Французы недаром говорят, что коррупция является “болезнью для демократии, но здоровьем для авторитаризма” : в самом деле, серьёзными препятствиями для её распространения служат разделение и равновесие властей, независимость правосудия, гласность и прозрачность принятия решений государст-

__________________________________________________

© – доктор исторических наук, руководитель Центра французских исследований Института Европы РАН, профессор ГУ – Высшей школы экономики.

E-mail: *****@***ru

Ключевые слова: коррупция, истоки явления, масштабы распространения,

антикоррупционные законы, способы противодействия.

венными органами, гарантии гражданских свобод, особенно слова и СМИ, наконец, рыночная конкуренция в экономике и соревнование политических партий на выборах, включая ротацию их у власти.

Эти основополагающие принципы демократии, впервые сформулированные именно во Франции великими просветителями XVIII века Руссо, Дидро, Монтескьё, широко отражены в её действующей конституции и реально применяются в жизни. Однако вряд ли можно считать государственный строй, например, скандинавских стран намного более демократичным, нежели во Франции, хотя степень коррумпированности чиновников там значительно ниже.

Дело, следовательно, не только в экономическом развитии и политической демократии, но и в других факторах – исторических традициях, коллективной психологии и правовой культуре населения, наконец, структурных параметрах административной системы Франции, из которых и вытекает её специфика отношений представителей власти с гражданским обществом, – традиций, прочно сложившихся на протяжении жизни многих поколений.

Истоки явления

Первопричины присущих современной Франции форм коррупции уходят в далёкое прошлое, будучи связаны с особенностями формирования её национальной государственности.

Во времена становления абсолютной монархии королевская власть утверждала свой авторитет перед лицом земельной аристократии и городской буржуазии при опоре на разветвлённый, строго централизованный и единообразный бюрократический аппарат. Его стержнем служили полномочные представители короны в провинциях – байи, предшественники учреждённого после революции Наполеоном корпуса префектов. Он остаётся костяком государственной машины страны вплоть до наших дней. При сборе налогов и отправлении правосудия байи помогали интенданты финансов и королевские суды – парламенты. Между тем отбор кандидатов на эти ответственные должности вплоть до революции 1789 года происходил путём вполне официальной продажи чиновничьих постов частным лицам за деньги (la vénalité des offices), смягчавшей монополию привилегированных по рождению сословий (дворянства и духовенства), освобождённых от налогов, на доступ в верхние эшелоны власти.

Пополняя королевскую казну, такой порядок не мог не вести к злоупотреблениям. Купившие государственные должности представители “третьего сословия” – городские буржуа, нередко возведённые королём в “дворянство мантии” (в отличие от наследственного военного “дворянства шпаги”), рассматривали их как частную собственность, нередко передававшуюся по наследству, и соответственно как источник дохода. Это относилось даже к членам судебных учреждений, открыто принимавших от истцов и ответчиков материальное вознаграждение за свои услуги (т. н. “приправу” – les épices).

В XVII–XVIII веках была широко распространена также система откупов – приобретения частными лицами за единовременный взнос в казну права распоряжаться теми или иными источниками бюджетных доходов государства (сбор налогов, таможенных, дорожных, портовых сборов и т. д.). Естественно, что сумма откупа всегда была гораздо меньше, чем фактический доход откупщика. Именно из числа “генеральных откупщиков” берут начало многие нынешние французские буржуазные династии, особенно в финансовой сфере.

Система откупов получила прямое продолжение и развитие в практике кредитования королевской власти, вечно нуждавшейся в деньгах на разорительные войны и содержание пышного двора, крупнейшими банкирами , размещавшими среди мелких вкладчиков государственные облигации (ренту), за что банки взимали отчисления с обеих сторон. Естественно, что кредиторы нуждались при предоставлении займов и определении их условий в поддержке придворных фаворитов и чиновников вплоть до министров, которая предоставлялась отнюдь небескорыстно.

Сравнительно ограниченные, но зато гарантированные доходы держателей государственной ренты – крестьян, ремесленников, торговцев, лиц свободных профессий, которые доминировали в социальной структуре Франции вплоть до начала ХХ века, порождали у них иждивенческую психологию. Для представителей традиционных средних слоёв XIX – начала ХХ века вершиной социального выдвижения детей была престижная карьера чиновника.

Между тем даже после окончательного утверждения во Франции в итоге четырёх революций – 1789, 1830, 1848, 1870 годов демократической республики доступ кандидатов к такой карьере зависел не только от образования и результатов конкурса, но и от связей их родителей с влиятельными лицами на местах – “нотаблями”, занимавшими посты мэров, депутатов, сенаторов. В свою очередь политики нуждались для успеха своих избирательных кампаний в клиентуре, чья преданность оплачивалась материальными услугами, выбитыми для них парламентариями в канцеляриях столичных министерств. Тем самым на стыке чиновничества, политики и бизнеса формировалась своего рода круговая порука.

Клиентелистские отношения нередко коррупционного характера сохраняются до сих пор, особенно в южных регионах Франции (Прованс – Лазурный берег, Корсика), напоминая нравы итальянского Юга – Сицилии, Калабрии, Неаполя с их прочными мафиозными структурами.

В условиях преобладания до начала ХХ века банковского капитала, тормозившего предпринимательскую инициативу, роль мотора промышленного развития Франции зачастую брало на себя государство.

Первым масштабным прецедентом в этом смысле была деятельность сюринтенданта (министра) финансов “короля-солнца” Людовика XIV Кольбера во второй половине XVII века. Начав с приведения в порядок бюджета: сокращения расходов, модернизации налоговой системы, консолидации ренты, решительной борьбы с казнокрадством, Кольбер активно содействовал развитию мануфактур, основанию компаний для заморской торговли, строительству торгового и военного флота. Меркантилистская таможенная политика поощрения экспорта при ограничении импорта обеспечивала стране активный торговый баланс .

Хотя плоды многих начинаний Кольбера были впоследствии утрачены, традиции “кольбертизма” сохранились у представителей французской деловой элиты вплоть до наших дней, побуждая её искать поддержки, в том числе финансовой, у государства. Кольбертистские традиции, нашедшие продолжение в начале XIX века в теориях великого социалиста-утописта Сен-Симона, глубоко отметили собой экономическую историю Франции и менталитет её элиты на протяжении трёх столетий. Их апогеем стал период после Второй мировой войны, когда в стране сложилась своеобразная модель смешанной экономики (“дирижизм”).

Результатом оказывались периодические скандалы, связанные с коррупцией, в которых были замешаны порой весьма высокие общественные фигуры. Они не раз влекли за собой далеко идущие политические последствия не только для заинтересованных лиц, но и для режима в целом. Так, например, арест предшественника Кольбера на посту сюринтенданта финансов Фуке и осуждение его на пожизненное заключение за казнокрадство стал отправной точкой в процессе окончательного утверждения личной власти Людовика XIV. Столетие спустя скандал в связи с оплатой “ожерелья королевы”, запятнавший супругу Людовика XVI Марию-Антуанетту, способствовал дискредитации монархии, вылившейся в конце концов в революцию 1789 года.

Финансово-политическими скандалами пестрит история Франции при всех её многочисленных режимах. Подкупом не брезговал один из вождей революции 1789 года Дантон, министр иностранных дел Директории и Наполеона Талейран, член Директории Баррас. В конце XIX века режим Третьей республики потряс беспрецедентный скандал в связи с банкротством “Компании Панамского канала”, разорившей сотни тысяч мелких акционеров. Поскольку деятельность компании подлежала контролю государства , её финансовые трудности скрывались путём подкупа четверти членов палаты депутатов. С тех пор само слово “Панама” стало нарицательным в международном масштабе, обозначая особо крупную коррупционную афёру. На закате Третьей республики не менее широкий резонанс получили финансовые махинации авантюриста Ставиского, который пользовался щедро оплаченной благосклонностью депутатов и министров, что дало повод для бурных уличных манифестаций 6 февраля 1934 года, едва не переросших в фашистский путч.

Эти далёкие от нас прецеденты сегодня представляют интерес отнюдь не только для историков. Коррупционные скандалы продолжают и сейчас давать обильную пищу падким на сенсации французским СМИ, приобретая политическое, а порой и международное измерение. Один из наиболее нашумевших среди них связан с продажей в 1992 году нескольких военных судов Тайваню на весьма крупную сумму. Поскольку эта сделка, в которой была заинтересована государственная нефтяная компания “Эльф-Акитэн”, грозила вызвать негативную реакцию властей КНР и отразиться на франко-китайских отношениях в целом, требовалась санкция МИД. Она была дана тогдашним министром Дюма, личным другом и адвокатом президента Миттерана, причём как впоследствии выяснилось, отнюдь не бесплатно. Разразившийся скандал стоил репутации и карьеры не только Дюма, но и президенту компании, угодившему в тюрьму.

Публичные скандалы, предающие гласности наиболее вопиющие случаи коррупции, являются всего лишь вершиной айсберга, основная масса которого скрыта под водой. Её составляет прочно сложившаяся повседневная практика коррупционных отношений между представителями государства и обществом на всех уровнях.

Почва для коррупционных явлений во французской общественной жизни во многом обусловлена противоречивым сочетанием двух базовых ценностных установок социальной культуры: принципа равенства граждан перед законом, провозглашённого в Декларации прав человека и гражданина 1789 года и фигурирующего с тех пор во всех многочисленных конституциях страны, и стремлением различных социальных категорий либо отдельных граждан добиться для себя групповых или индивидуальных привилегий, льгот, исключений из общих правил.

Ступени коррупции

Хотя такие статусные преимущества могут иметь порой довольно ограниченные материальные последствия, их сохранение и расширение служит объектом бесконечных юридических споров и прямых конфликтов вне правового поля, где арбитром, а зачастую одновременно и стороной оказывается государство. Это, естественно, не обходится без коррупции. Как иронически заметил генерал де Голль, “француз хочет равенства для других, но привилегии для себя”. Достаточно указать, например, что наряду с общей системой соцобеспечения в стране существуют не менее 600 “особых режимов” (пенсионного, по здоровью и т. д.)!

У основания социальной пирамиды коррупция носит мелкий, бытовой, но зато наиболее массовый, системный характер. Её причины и формы во Франции достаточно банальны – они широко распространены во многих других странах.

Рядовые чиновники на местах – полицейские, налоговые инспекторы, работники пожарного, санитарного контроля, природоохранных органов, социальной сферы подвержены постоянному искушению округлить свою зарплату за счёт подношений подопечных, закрывая глаза на нарушения ими административных правил, инструкций или законов, регулирующих розничную торговлю, ремесло и т. д.

Жертвами такой практики, принимающей порой форму прямого вымогательства, особенно часто оказываются нелегальные иммигранты, не имеющие видов на жительство и работающие “по-чёрному”, а также их работодатели или владельцы ночлежек. Это, как правило, выходцы из стран “третьего мира”, селящиеся в пригородных зонах, где наиболее высок уровень безработицы и, соответственно, преступности – незаконного оборота наркотиков, проституции, воровства, хулиганства.

Заинтересованность здесь часто бывает обоюдной. Те же категории чиновников низшего ранга, особенно полицейские, для успешного исполнения своих служебных обязанностей, борьбы с организованной преступностью на локальной или этнической основе нуждаются в сети осведомителей – платных или добровольных. На эту роль лучше всего подходят представители профессий, находящиеся в постоянном контакте с населением – содержатели кафе, развлекательных заведений, прежде всего игорных, букмекеры, консьержки, проститутки и их сутенёры и т. п., заинтересованные в благосклонности представителей власти для сокрытия собственных правонарушений. В результате между ними и их “кураторами” устанавливаются личные связи, основанные на обмене услугами коррупционного характера.

Справедливости ради следует отметить, что французской инспекции дорожного движения (которую вне населённых пунктов осуществляет военизированная жандармерия), коррупционные нравы, столь знакомые автомобилистам в России, абсолютно чужды, чему способствует чётко поставленная система страхования от ДТП.

На следующей, более высокой ступени социальной иерархии рассадниками коррупции нередко оказываются органы местного самоуправления, в деятельности которых тесно переплетаются административные, хозяйственные и политические функции. Основная власть на местах до сих пор сосредоточена в руках полномочных представителей МВД, правительства и государства в целом – префектов, назначенных президентом Республики в Совете министров. Однако требования экономической целесообразности заставили правящие круги постепенно расширить с начала 1980-х годов полномочия 36 тыс. муниципальных, 96 генеральных (департаментских) и 22 региональных советов метрополии (помимо заморских департаментов и территорий).

В рамках политики децентрализации эти “территориальные коллективы” получили довольно значительные новые полномочия в вопросах, непосредственно затрагивающих повседневную жизнь граждан – таких, как градостроительство, благоустройство, коммунальная инфраструктура, а также часть социальной сферы – образования, здравоохранения, помощи неимущим. Выборные советы каждого уровня располагают многочисленным наёмным персоналом, составляющим около четверти всей гражданской службы.

“Территориальные коллективы” получают из госбюджета немалые субсидии, выделяемые ныне общим “пакетом” без детализации по отдельным статьям расходов. Кроме того, каждый совет располагает собственными источниками доходов за счёт местных налогов и сборов (на землю, жильё, личный автотранспорт и пр.). Если мэры сельских коммун с сотней жителей едва сводят концы с концами, то мэрии крупных региональных агломераций – Марселя, Лиона , Бордо, Страсбурга, не говоря уже о Париже, распоряжаются весьма внушительными суммами.

За счёт местных бюджетов финансируются как текущие коммунальные расходы, так и комплексные планы социально-экономического развития коммун, департаментов, регионов. Наряду с местными советами в реализации эти планов участвуют государство и частный сектор в лице торгово-промышленных палат или отдельных крупных фирм. Однако тесное и далеко не всегда прозрачное переплетение интересов публичного и частного секторов потенциально чревато злоупотреблениями коррупционного характера, которые приобрели в последние десятилетия поистине скандальный размах.

Речь идёт прежде всего о распределении муниципальных земельных участков под застройку, заказов на строительство жилых домов с умеренной квартплатой и объектов коммунальной инфраструктуры – водопровода , канализации, улучшения дорог, местного транспорта и т. д. Разумеется, в принципе торги по этим заказам проводятся на конкурсной основе, детально регулируемой соответствующим законодательством. На деле, однако, его сплошь и рядом обходят в пользу “дружественных” подрядчиков, которые поддерживают тесные связи с представителями местных властей на основе взаимных материальных услуг – как личного, так и политического характера.

Коль скоро на муниципальных, кантональных (в генсоветы), региональных выборах борьба идёт между представителями соперничающих политических партий, их кандидаты, одержав победы и став мэрами или председателями советов, оказывают своим партиям многочисленные услуги материального свойства. Самый распространённый из них – зачисление партийных функционеров на фиктивные, но оплачиваемые должности в мэриях, муниципальных службах и т. д.

Несмотря на законодательную регламентацию порядка распределения заказов на оснащение коммунальной инфраструктуры, его сплошь и рядом обходили путём создания подставных фирм, занимавшихся, якобы, планированием и технико-экономическим обоснованием соответствующих проектов для будущих подрядчиков. На деле никакой реальной работой они не занимались, а полученная от мэрий оплата за неё под тем или иным предлогом перечислялась в партийные кассы. Вплоть до середины 1990-х годов эти “финансовые насосы” использовали все партии – как левые, так и правые. Той же цели служили якобы благотворительные, исследовательские, культурные фонды, получающие взносы как от органов местного самоуправления, так и близких к ним фирм или частных лиц.

Одной из традиционных особенностей французской политической системы является личная уния политического персонала в центре и на местах. Депутаты, сенаторы, министры начинают обычно свою карьеру с избрания муниципальным, генеральным советником, мэром, а после избрания в парламент сохраняют эти посты с тем, чтобы обеспечить себе в своём округе гарантированное переизбрание. А коль скоро это требует оказания услуг местным “нотаблям”, результатом нередко оказываются коррупционные скандалы.

Да и выборные руководители этих органов, чьё официальное вознаграждение является довольно скромным, не забывают себя и своих близких. Наибольший резонанс в частности получили обвинения в адрес Ж. Ширака, занимавшего (до избрания президентом) пост мэра Парижа на протяжении 18 лет, и премьер-министра А. Жюппе, являвшегося заместителем мэра по финансам и заодно казначеем неоголлистской партии “Объединение в поддержку Республики” (ОПР).

Главу государства обвиняли не только в практике предоставления фиктивных муниципальных должностей активистам его партии, но и в использовании средств мэрии для личных целей – оплате наличными путешествий с семьёй, превышении сметы расходов на питание, прислугу и т. д. Хотя в отношении самого Ширака эти обвинения не получили продолжения в суде ввиду конституционного иммунитета президента, Жюппе, чьё дело усугубилось получением им на льготных условиях квартиры из муниципального фонда мэрии Парижа, был приговорён к временному поражению в правах, что поставило крест на его политических амбициях.

Проблемы с правосудием имели в 1980–1990-х годах преемник Ширака в мэрии Парижа Тибери, жена которого получила круглую сумму за формально заказанный ей аналитический доклад, не представлявший никакого интереса, его заместитель Руссэн, обвинённый в получении комиссионных от строительных фирм , бывший министр внутренних дел Паскуа, казначей соцпартии Эмманюэли и многие другие. Мэр Гренобля даже попал в тюрьму за незаконное финансирование мэрией его пропагандистских изданий в ходе кампании перед муниципальными выборами.

Кадры для коррупционного механизма

На общегосударственном уровне органическое переплетение администрации, бизнеса и политики, создающее почву для коррупционных явлений, во многом связано со спецификой формирования французской элиты для этих трёх сфер. Их представители являются, как правило, выходцами из одних и тех же привилегированных так называемых больших школ – инженерных (Политехнической, Центральной, Горной, Мостодорожной) или гуманитарных (Высшей нормальной, Парижского института политических наук), а после них – Национальной школы администрации (ЭНА), своего рода кузнице кадров высшей бюрократии. Для поступления в одну из “больших школ” требуется как минимум двухгодичная предвузовская подготовка, без которой выдержать весьма суровый конкурсный экзамен практически невозможно. Очевидно, что это могут позволить себе лишь весьма обеспеченные семьи.

Общность социального происхождения выпускников “больших школ” подкрепляется корпоративной солидарностью обладателей их дипломов, сохраняющих личные связи (нередко в форме членства в элитных клубах) на всю жизнь. Карьера для многих из них, прежде всего выпускников Парижского Института политических наук и военно-инженерной Политехнической школы, начинается как правило в госучреждении – министерстве, ведомстве , префектуре, национализированном предприятии. Окончание после этого ЭНА (где тоже имеет место весьма жёсткий конкурс) открывает перед молодыми чиновниками путь в верхние эшелоны госслужбы, так называемые “большие государственные корпуса” – Государственный совет, Счётную палату, Генеральную инспекцию финансов, корпус префектов, МИД.

Ознакомившись там со всеми тонкостями процесса принятия административных решений, молодые чиновники – “энархи” (прозвище выпускников ЭНА) зачастую откомандировываются в кабинеты (секретариаты) членов правительства, премьер-министра или главы государства в качестве референтов, экспертов, советников. Там они могут либо начать с помощью своего влиятельного “патрона” самостоятельную политическую карьеру, выдвинув свою кандидатуру на выборах от его партии, либо перейти в бизнес в качестве топ-менеджеров крупных частных компаний и банков. Причём такой переход, фамильярно именуемый “надеванием домашних туфель” (“пантуфляж”), не сопряжён с каким-либо риском, так как за чиновником сохраняется право вплоть до пенсии в любой момент вернуться в его прежнее госучреждение без потери стажа и социальных льгот.

Для бизнеса ценность “энархов” – бывших сотрудников “больших государственных корпусов” определяется не только их высокой профессиональной компетентностью в правовых, экономических, инженерно-технических (для окончивших Политехническую школу) вопросах, доскональным знании ими изнутри ключевых звеньев госаппарата , но прежде всего личными связями, которые они сами именуют “блокнотом адресов”. Кастовая сплочённость выпускников “больших школ”, особенно однокурсников, облегчает неформальные контакты между ними и практику оказания взаимных услуг, скрепляемых зачастую косвенной или прямой коррупцией.

Она принимает форму оплаты заграничных путешествий под предлогом “исследовательских миссий”, заказа аналитических записок с запредельно высоким гонораром, предоставления льготных кредитов и условий при сделках с недвижимостью, уступки через родственников или подставных лиц пакетов акций, наконец, предоставления инсайдерской информации о планах государства, открывающей возможности для выгодных биржевых операций.

На этой почве в начале 1990-х годов разразился громкий скандал, в котором оказалось замешанным окружение премьер-министра Береговуа. Его советник по вопросам промышленности Бублиль предоставил заранее сведения о предстоящем приобретении государством одной из американских фирм личному другу президента Пела, дав ему возможность успешно сыграть на бирже. Пела не остался в долгу, предоставив премьеру беспроцентный, а фактически безвозвратный кредит на покупку квартиры. Этот скандал способствовал поражению социалистов на парламентских выборах и толкнул бывшего премьера на самоубийство.

Противостояние коррупции

Уязвимость французского государства перед лицом коррупционной опасности побудила правящие круги под давлением общественного мнения принять целый комплекс мер по борьбе с ней – как законодательных, так и институциональных.

Изначально борьбой не столько с коррупцией как таковой, то есть взяточничеством чиновников, сколько прежде всего расточительством и казнокрадством всегда занимались уже упоминавшиеся “большие государственные корпуса” – Госсовет, Счётная палата и Генеральная инспекция финансов.

Госсовет консультирует правительство на предмет соответствия законодательству всех подзаконных актов (приказов, инструкций, регламентов и т. д.) всех министерств и ведомств, а также служит высшей инстанцией системы административной юстиции, разбирающей споры между гражданами и чиновниками.

Счётная палата проводит выборочное изучение бухгалтерской отчётности госучреждений, а также государственных и смешанных компаний, использующих бюджетные средства, передавая свои доклады правительству и публикуя их для сведения общественности. В 1995 году Национальным собранием (нижней палатой парламента) принят “закон Сегена”, предоставивший Счётной палате также право контроля за назначением чиновников вне зависимости от их ведомственной принадлежности.

Наконец, Генеральная инспекция финансов, входящая в систему Минфина, осуществляет текущую ревизию расходования бюджетных средств, направляя бригады ревизоров в центральные учреждения и на места, где их работа опирается на помощь департаментских казначеев.

В связи с расширением масштабов и усложнением форм экономической преступности в МВД создано Главное управление финансовой полиции, имеющее соответствующие службы во всех департаментах (les brigades financières). В случае выявления правонарушений, подпадающих под уголовное законодательство, в том числе связанных с взяточничеством, разглашением служебной тайны в корыстных целях и т. п. соответствующие досье передаются для расследования в прокуратуру, входящую во Франции в структуру Минюста и имеющую особую структуру, специализирующуюся на коррупционных делах.

С начала 1990-х годов ряд скандалов, связанных с коррупцией, побудил соцпартию, находившуюся тогда у власти, создать комиссию во главе с Бошери для изучения данной проблемы. В своём докладе комиссия предложила создать на уровне правительства специальный межведомственный орган по борьбе с коррупцией, которому предоставлялись бы весьма широкие полномочия (сбор информации, проведение расследований, формирование по их итогам единой базы данных, координация деятельности соответствующих структур других госучреждений, проведение правового и финансового аудита в случае получения информации о коррупции в правоохранительных органа, включая суды).

Однако в ходе парламентских дебатов правая оппозиция подвергла законопроект резкой критике. Обвинив его авторов в нарушении гарантированных конституцией гражданских свобод, они передали дело в Конституционный совет, который заметно выхолостил первоначальный текст, сочтя статьи, наделяющие будущий антикоррупционный орган следственными функциями, нарушающими прерогативы судебной власти и тем самым противоречащими Основному закону. В итоге полномочия этого органа, включённого в структуру Минюста (Центральная служба по предотвращению коррупции), ограничили сбором информации.

Кроме того, с 1991 года в системе Министерства экономики и финансов существует отдел по борьбе с отмыванием денег, полученных незаконным путём, а также по проверке соблюдения правил подписания госзаказов с частными фирмами для проведения общественных работ (“Тракфин”). Центральный банк Франции обязан информировать его обо всех финансовых операциях и переводах, в частности международных, на сумму свыше 20 тыс. евро. Копии этой информации направляются в налоговые органы. С 1993 года этот отдел получил статус межведомственной комиссии.

Что могут законы

Если попытки создания во Франции особой антикоррупционной структуры с широкими полномочиями не увенчались успехом, то законодательная база для борьбы с коррупцией в рамках существующих институтов постоянно расширяется. Двумя основными задачами являются, с одной стороны, профилактика и пресечение должностных преступлений госчиновников, совершённых в корыстных целях, а с другой – чёткая регламентация порядка финансирования политических партий и их избирательных кампаний.

В силу действующей Конституции 1958 года члены правительства не имеют права совмещать свою должность с парламентским мандатом и любой профессиональной деятельностью как в государственном, так и в частном секторах. После отставки министр не может в течение шести месяцев занимать там руководящие посты (кроме тех, где он уже работал до назначения в правительство).

Ещё в 1919 году в Уголовный кодекс была включена статья, запрещающая чиновникам в течение пяти лет после отставки переходить на службу в частную компанию, которую они контролировали во время пребывания на госслужбе. Нарушение карается лишением свободы на срок до двух лет и крупным денежным штрафом.

В 1946 и 1992 годах аналогичное положение было введено в обе редакции Статута гражданской службы, прибавлявшее к уголовной ответственности административную (лишение всех привилегий, включая выслугу лет , ведомственные пенсии и т. д.). В морально-этический кодекс (“деонтологию”) госслужбы введено понятие косвенного “покровительства” в любой форме, имеющее целью предотвратить “соединение частных финансовых интересов с исполнением должностных функций госслужащего”.

Тем не менее эти санкции практически не отразились на практике перехода чиновников в частный сектор. Структура современных финансово-промышленных групп является настолько разветвлённой, что найти для нужного чиновника пост в “родственной” компании или договориться с партнёрами об обмене кандидатами на должности топ-менеджеров не составляет большого труда. К тому же от госслужащих в отличие от выборных политиков не требуется отчёта о личных доходах и имуществе до поступления на службу и после ухода с неё, помимо общей для всех граждан налоговой декларации . Достаточно лишь дополнительного заявления “под честное слово” о состоянии в случае выдвижения кандидатом на выборах (что разрешено чиновникам без предварительного сложения служебных обязанностей с зачислением в резерв – оно имеет место лишь после избрания, да и то не касается мандатов в местных органах самоуправления).

Если коррупционные тенденции на грани между государств ом и частным сектором пресечь полностью не удаётся ввиду характерного для Франции их теснейшего переплетения, то законодательные меры по ограничению таких тенденций в сфере политической жизни, принятые с начала 1990-х годов ХХ века, принесли более ощутимые результаты.

Задача, поставленная перед законодателями, состояла в том, чтобы покончить с укоренившейся практикой негласного финансирования политических партий вне их официальных бюджетов, формируемых за счёт членских взносов, массовых мероприятий, издательской деятельности и т. п. На протяжении десятилетий основными источниками средств для содержания кадровых партийных аппаратов, пропаганды через СМИ, а главное – проведения весьма затратных предвыборных кампаний служили “чёрные кассы” предпринимательских синдикатов, профсоюзов и других массовых неполитических организаций, деятельность подконтрольных партиям коммерческих структур, а также органов местного самоуправления в обмен на услуги по линии бюджета, законодательства, распределения госзаказов и т. д.

Серия коррупционных скандалов, которые компрометировали не только конкретных лиц, но и политическую систему в целом, поставили правящие круги перед выбором. Одно решение состояло в том, чтобы пойти по пути США, узаконив так называемый “фандрайзинг” – открытый сбор партиями и их кандидатами на выборах средств среди частных лиц (физических и юридических) и законодательно регламентировать лоббистскую деятельность. Однако французские традиции и ментальность воспринимали (возможно, не без определённой дозы лицемерия) такие методы как аморальные. Поэтому Франция пошла по типичному для неё пути подчинения финансирования партий контролю государства.

В силу принятых в 1988 и 1990 годах законов установлены предельные лимиты (“потолки”) расходов каждого кандидата на выборах всех уровней – муниципальных, кантональных, региональных, парламентских, в Европарламент, наконец, президентских. Согласно закону от 01.01.01 года и решению Конституционного совета, превышение этих лимитов влечёт за собой аннулирование результатов выборов, а нарушители лишаются права получения субсидий из госбюджета.

Частично расходы на ведение официальных предвыборных кампаний принимает на себя государство. Речь идёт о печатании и рассылке бюллетеней, оплате заказов на урны для голосования, кабины, помещения участков, содержание избирательных комиссий , оплату равного эфирного времени для каждого кандидата или его партии на государственных телеканалах (на общенациональном уровне – двух из шести, не считая кабельных и спутниковых). Все эти расходы кандидаты оплачивают в кредит, получая после выборов компенсацию, но только в случае, если за них подано не менее 5% голосов.

Превышение лимитов за счёт собственных средств допускается до определенных пределов. Субсидии государства достигают обычно половины расходов на кампании перед всеми выборами, кроме президентских, где они составляют четверть. Размеры субсидий партиям зависят от числа полученных ими голосов, что даёт преимущество крупным партиям перед мелкими. Таким образом, каждый депутат или сенатор обходится бюджету на протяжении срока своих полномочий в определённую сумму, помимо их общего парламентского вознаграждения.

“Антикоррупционные” законы от 01.01.01 года, 25 января 1990 года, 25 июня 1992 года и 29 января 1993 года обязывают кандидатов представлять за два месяца до выборов в местную префектуру, где находится их округ, счета доходов и расходов своей будущей кампании на заключение бухгалтерского аудита. Пожертвования физических лиц жёстко ограничены, причём любой дар, превышающий 150 евро, должен вноситься не наличными, а банковским чеком. Пожертвования юридических лиц, кроме самих партий, запрещены вообще. Соблюдение всех этих правил контролируется национальной комиссией.

Внушительный комплекс названных законов безусловно способствовал “морализации” французской общественной, прежде всего политической, жизни, но до полного искоренения феномена коррупции ей ещё очень далеко. Личная уния трёх элит – деловой, политической и административной и мостиков для перехода из одной в другую – всё ещё сохраняется на всех уровнях: социального происхождения, образования, системы ценностей. Именно она служит основной питательной средой для коррупции, выходящей за рамки бытовой.

Её реальными ограничителями служат не столько институциональные барьеры или законодательные санкции, сколько объективные тенденции. Среди них: увеличение роли сетевого управления по сравнению с иерархической “вертикалью власти”, свёртывание присутствия государства в реальной экономике, дерегламентация сферы услуг, наконец, существенное изменение требований, предъявляемых современному топ-менеджменту в глобализированной системе производства и обмена. В результате симбиоз политиков, бизнесменов и чиновников, типичный для Франции на протяжении всей её долгой истории, постепенно уступает место сосредоточению каждой из трёх элит на своём прямом призвании, что отражается на системе их формирования, реструктурирования и, соответственно, характере взаимосвязей.

Немаловажным фактором, способствующим успеху антикоррупционных мер на национальном уровне, является также активное участие Франции в международных структурах соответствующего профиля. Она входит, в частности, в Группу по борьбе с отмыванием денег при ОЭСР, созданную в 1988 году, и её европейскую группу, образованную 16 лет спустя.

Важное значение страна придаёт и сотрудничеству в данной сфере с Россией, которое развивается с 2001 года на основе Протокола о сотрудничестве между Академией управления МВД РФ и Институтом высших исследований по внутренней безопасности МВД Франции. В рамках дополнения № 1 к этому протоколу проводилась совместная исследовательская программа на тему: “Сравнительный анализ опыта борьбы с экономической преступностью в России и Франции”. О большой значимости сотрудничества для обеих стран в области антикоррупционных мер говорит и такой факт: подписав одними из первых среди 140 государств Конвенцию ООН по борьбе с коррупцией от 9 декабря 2003 года, Франция и Россия – единственные из членов “восьмёрки”, которые ратифицировали её.

____________________________________________

См.: . Зарубежный опыт противодействия коррупции. Аналитический вестник СФ ФС РФ, № 6 (351), 2008 г.

Оценив Францию на 69/100, Transparency International приравняла ее к Эстонии и Катару.

Avec un score de 69/100, Transparency International la compare à l’Estonie et au Qatar.

site du Transparency International

Когда в СМИ идет разговор о коррупции, то журналисты сразу приводят в пример страны Африки. И действительно, если посмотреть на карту индекса восприятия коррупции (CPI) организации Transparency International , то можно убедиться, что самые коррумпированные государства в мире находятся в Африке и на Ближнем Востоке.

Однако ситуация с уровнем коррупции и в развитых странах далека от удовлетворительной. Так, Франция, по уровню CPI в мире, находится на 26 месте из 175, и на 15 месте из 31 по уровню CPI среди стран Западной Европы. Transparency International (TI) ей поставила оценку в 69/100. Такую же оценку получили Эстония и Катар. Это неплохо, если сравнивать с Россией и Украиной (соответственно 136 и 142 место в мировом рейтинге с оценками 27/100 и 26/100). Или Болгарией, Грецией и Румынией, которые замыкают европейский список. Но Франции все же есть к чему стремиться: перед ней в рейтинге стоят почти все государства Северной Европы.

Отсутствие разделения властей

Странно представить себе, что Франция, где еще Шарль-Луи Монтескье говорил о необходимости разделения властей, сегодня отстает от своих соседей в этом отношении.

Если, например, в Италии прокуроры независимы от государства, и в стране действует агентство по борьбе с коррупцией с бюджетом в 60 млн. евро, то во Франции власть и юстиция остаются связанными, пишут авторы книги «Comprendre et lutter contre la corruption » («Понять и бороться с коррупцией»), которая вышла в апреле этого года.
.
Недостаток средств в бюджете и попросту нехватка представителей судебных чинов привели к тому, что ряд дел, в том числе связанных с крупными финансовыми махинациями, закрываются, потому что их некому вести.

До недавних пор на весь Юго-Восток Франции и Корсику приходился всего один единственный судебный следователь, ведущий дела, связанные с экономическими преступлениями.

Хорошо демонстрирует отсутствие разделения властей и такой орган, как Республиканский суд (Cour de Justice de la République). В нем рассматриваются преступления находящихся у власти членов правительства. На решения этого суда зачастую могут повлиять близкие к власти политики, поэтому объективность этой инстанции всегда вызывала сомнение в Совете Европы.

Президент Франсуа Олланд давал предвыборное обещание расформировать эту судебную инстанцию и придать прокурорам больше независимости. Но судя по всему, он не торопится это сделать.

Недоверие к власти

Опрос газеты Le Monde в 2014 году показал, что 65% французов считают политиков коррупционерами, причем 85% уверены, что все действия представителей власти ориентированы исключительно на их личное обогащение .

Эти результаты подтверждает информация, собранная TI. По данным организации, больше всего приговоров во Франции выносится муниципальным служащим и местным депутатам за присуждение государственных контрактов. Причем количество осужденных членов муниципалитетов почти вдвое больше количества осужденных руководителей компаний.

Обвиняемые в основном проходят по 2 статьям: злоупотребление доверием (22%) и конфликт интересов (21%). Кроме того, довольно часто встречаются обвинения непосредственно в коррупции (20%), кумовстве (18%) и незаконном присвоении (17%).

Стоит напомнить, что судебные разбирательства во Франции ведутся довольно долго, что позволяет обвиняемым манипулировать фактами, уничтожать улики и влиять на свидетелей, считают судебные эксперты. В среднем во Франции судебное разбирательство длится 8,8 лет. Самый долгий процесс растянулся на 29,4 года, но в случае 138 дел, время от преступления до вынесения вердикта суда растянулось на 10 с лишним лет.

Как ни странно, в значительном росте громких коррупционных скандалов во Франции организация видит намечающуюся положительную тенденцию. «Это вносит больше прозрачности в общественную жизнь», утверждают представители Transparency International.

Что делать?

Об отсутствии прозрачности французских органов управления в области коррупции в Европейских органах власти знают давно.

В своем отчете о борьбе с коррупцией за 2014 год , Евросоюз выделил четыре основных недостатка Франции в этом отношении.

Речь идет, прежде всего, об отсутствии «политической воли» в борьбе против международной коррупции, присутствии скрытых форм коррупции в отношении государственных заказов, отсутствии жесткого контроля за финансированием предвыборных кампаний, и о зависимости прокуроров от власти.

Некоторые советы Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по отношению к борьбе с коррупцией, Франция уже начала выполнять. Так, например, был принят закон по борьбе с налоговыми правонарушениями и крупными преступлениями в финансовой сфере. Но предпринятых мер явно недостаточно. Непрозрачность финансовых систем и органов власти наносит серьезный ущерб имиджу Франции и ставит под сомнение демократические процессы.

«Борьба с коррупцией проходит также через борьбу с финансовыми злоупотреблениями в международной торговле и через контроль за лоббированием интересов», - заявляет в комментарии «Русскому Очевидцу» Жюлиан Него, пресс-секретарь TI France.

Пострадала ли финансово какая-нибудь из сторон от того, что зять Жака Ланга заменил племянницу Мартин Обри на посту директора Национального театра Страсбурга? – задается вопросом журналист Жан-Патрик Грюмберг на сайте Dreuz.info. Нет. Но для того, чтобы бороться с кумовством, одного введения антикоррупционных законов будет недостаточно. Необходимо, чтобы близкие к политическим кругам люди во Франции были согласны играть по одинаковым для всех правилам.

Dès qu’il est question dans les médias de corruption, les journalistes font tout de suite allusion aux pays d’Afrique. Effectivement, si l’on regarde la carte de l’indice de perception de la corruption (IPC) de l’organisme Transparency International , on voit que les Etats les plus corrompus au monde se trouvent en Afrique et au Moyen-Orient.

Cependant, la situation dans les pays développés est loin d’être satisfaisante. Ainsi, la France, au niveau de l’IPC mondial, se trouve au 26ème rang sur 175 et au 15ème sur 31 parmi les pays d’Europe Occidentale. Transparency International (TI) lui a attribué la note de 69/100, comme l’Estonie et le Qatar. Ce n’est pas si mal, si l’on compare avec la Russie et l’Ukraine (respectivement 136ème et 142ème place du classement mondial avec 27/100 et 26/100), ou encore avec la Bulgarie, la Grèce ou la Roumanie, qui viennent clore la liste européenne. Mais la France a encore des progrès à faire: elle se situe derrière tous les pays d’Europe du Nord.

L’absence de séparation des pouvoirs

Il est curieux d’imaginer que la France, où déjà Charles-Louis de Montesquieu évoquait la nécessité d’une séparation des pouvoirs, accuse aujourd’hui sur ce point un retard par rapport à ses voisins.
Si, par exemple, en Italie, les procureurs sont indépendants et que dans ce pays agit une agence anti-corruption avec un budget de 60 millions d’euros, en France, le pouvoir et la justice restent liés, expliquent les auteurs du livre Comprendre et lutter contre la corruption , sorti en avril de cette année .
.
Le manque de moyens financiers et plus simplement l’insuffisance de fonctionnaires de justice a conduit à ce que certains cas, dont plusieurs liés à la fraude financière de grande envergure, soient clos, faute de personnel. Jusqu’à récemment, on ne trouvait qu’un juge d’instruction pour tout le littoral méditerranéen et la Corse capable de traiter les affaires liées aux délits financiers.

Un organe tel que la Cour de justice de la République est un bon exemple de l’absence de séparation des pouvoirs. On y étudie les délits commis sous l’égide des membres du gouvernement. Dans ces affaires, il n’est pas rare que des hommes politiques proches du pouvoir exercent leur influence, c’est pourquoi l’objectivité de telles instances a toujours été mise en doute par le Conseil de l’Europe.

Le président François Hollande avait promis, lors de sa campagne électorale, de dissoudre cette instance et de donner aux procureurs plus d’indépendance. Mais il n’est apparemment pas pressé de le faire.

La défiance vis-à-vis du pouvoir

Une enquête du journal Le monde datée de 2014 a montré que 65% des Français estiment que les hommes politiques sont corrompus, et que 85% sont persuadés que les représentants du pouvoir agissent exclusivement de manière à s’enrichir personnellement.

Les informations recueillies par TI confirment ces résultats. Selon l’organisation, la plupart des condamnations en France concernent des élus municipaux et des députés locaux pour la passation de marchés publics. Le nombre de fonctionnaires municipaux jugés est presque deux fois supérieur à celui des chefs d’entreprise.

Ils sont généralement condamnés pour 2 raisons: abus de confiance (22%) et prise illégale d’intérêts (21%). En outre, ils sont souvent directement impliqués dans des affaires de corruption (20%), de népotisme (18%) et de détournement de fonds (17%).

Rappelons qu’en France, les procédures judiciaires sont très longues, ce qui permet aux accusés de maquiller les faits, de détruire les preuves et d’influencer les témoins, estiment les experts judiciaires. En moyenne, en France, une procédure judiciaire dure 8,8 années. La plus longue a duré 29,4 ans, mais pour 138 affaires, le laps de temps entre le crime et le verdict s’est étalé sur 10 longues années.

Paradoxalement, l’organisation voit émerger un aspect positif dans l’augmentation significative des grands scandales financiers: « Cela apporte davantage de transparence dans la société », affirment les représentants de Transparency International.

Que faire ?

L’absence de transparence des organes français du pouvoir dans le domaine de la corruption est un phénomène connu des instances européennes depuis longtemps.

Dans son rapport sur la lutte contre la corruption de , L’Union européenne a identifié quatre lacunes principales de la France à ce sujet.

Il est d’abord question d’absence de « volonté politique » dans la lutte contre la corruption internationale, de formes cachées de corruption dans les marchés publics, d’absence de contrôle strict des financements de campagnes électorales et du fait que les procureurs soient dépendants de l’Etat.

La France a d’ores et déjà commencé à appliquer quelques conseils de l’OCDE en matière de lutte contre la corruption
Ainsi, elle a par exemple adopté une loi pour lutter contre les délits fiscaux et les délits majeurs dans le domaine financier. Mais ces mesures ne suffisent pas. L’opacité des systèmes financiers et des organes du pouvoir ternissent l’image de la France et jettent le doute sur les processus démocratiques.

« La lutte contre la corruption passe aussi par la lutte contre les malversations financières dans le commerce international et par le contrôle du lobbying d’intérêts. », déclare Julian Négo, porte-parole de TI, à « l’Observateur Russe »

La France a-t-elle souffert financièrement du fait que le gendre de Jack Lang ait remplacé la nièce de Martine Aubry au poste de directeur du théâtre de Strasbourg ? interroge le journaliste Jean-Patrick Grumberg sur le site Dreuz-info . Non. Mais pour lutter contre le népotisme, les lois anti-corruption ne suffiront pas. Il est indispensable que les citoyens proches des cercles du pouvoir, en France, acceptent de jouer avec les mêmes règles que tout le monde.

* Данная работа не является научным трудом, не является выпускной квалификационной работой и представляет собой результат обработки, структурирования и форматирования собранной информации, предназначенной для использования в качестве источника материала при самостоятельной подготовки учебных работ.

ПЛАН

1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ КОРРУПЦИИ

2. ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И ПРЕСЕЧЕНИЕ КОРРУПЦИИ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ

3. ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ США И КАНАДЫ

4. ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ ФРАНЦИИ

5. ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ ФРГ

6. ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ ГОЛЛАНДИИ

7. СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЙ КОНТРОЛЬ - НАПРАВЛЕНИЕ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ

8. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ КОРРУПЦИИ

До сих пор не выработано само понятие коррупции. Это объясняется трудностью его определения. Даже рекомендации международных организаций по этому вопросу вряд ли могут быть однозначно приняты в нашей стране. Так, в результате проведения Генеральной Ассамблеи ООН 1979 года, межрегионального семинара по проблемам коррупции (Гавана, 1990 год) в кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка коррупция была определена как злоупотребление служебным положением для достижения личной или групповой выгоды, а также незаконное получение государственными служащими выгоды в связи с занимаемым служебным положением. Злоупотребление служебным положением и получение выгоды, а точнее взяточничество, предусмотрены в ныне действующем Уголовном кодексе Республики Узбекистан, но явно недостаточно полно отражают признаки коррупции.

На первой сессии Группы Совета Европы по проблемам коррупции (Страсбург, 22-24 февраля 1995 года) коррупция была определена как «подкуп (взятка), а равно любое иное поведение в отношении лиц, наделённых полномочиями в государственном или частном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса должностного лица, лица, работающего в частном секторе, независимого агента, либо других отношений такого рода, и имеющего целью получение каких бы то ни было ненадлежащих преимуществ для себя или иных лиц». Положительным здесь является то, что в сферу коррупции попадает и лицо, склоняющее к совершению таких действий. Однако неоправданное расширение круга субъектов коррупции, ограничение их противоправного поведения одним лишь взяточничеством, а также аморфность формулировки вряд ли могут позволить опираться на это определение при выработке понятия коррупции.

Так, например, в Российской Федерации в проекте Федерального Закона "О борьбе с коррупцией" под этим социальным злом понимается использование лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций или приравненными к ним, своего статуса и связанных с ним возможностей для непредусмотренного законами получения материальных, иных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление им этих благ и преимуществ физическими и юридическими лицами. Причем под приравненным к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, понимаются служащие, постоянно или временно работающие в органах местного самоуправления, должностные лица муниципальных хозяйствующих субъектов, лица, участвующие в выполнении функций местного самоуправления на общественных началах либо в порядке частной деятельности, кандидаты на занятие выборных государственных должностей или должностей в органах местного самоуправления.

Анализ международного и отечественного опыта, а также действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что определение понятия "коррупция" осуществляется по двум основным направлениям:

Установление круга субъектов коррупции:

Понятие личной заинтересованности.

Сложнее обстоит дело с корыстной заинтересованностью. С одной стороны, она может быть корыстной, а, с другой стороны, отступление от правильного выполнения функциональных обязанностей должностного лица иногда вызвано личной заинтересованностью (выручить родственника, просьба другого руководителя или авторитетного человека). То есть главное заключается в том, что совершается нарушение служебного долга. Мы считаем, что подобного рода нарушения существуют в следующих формах:

1) должностное лицо незначительно отклоняется от существующих правил, действуя в интересах своей группы (семьи, друзей) и не получая за это вознаграждения;

2) должностное лицо отдает предпочтение членам своей группы (семьи, друзей, клана) при принятии решений, связанных с назначением на должность, заключением контрактов и т.д., при этом не получая материального вознаграждения;

3) должностное лицо получает подношения (деньги, подарки) в качестве условия надлежащего исполнения своих обязанностей (например, оформления документов в установленные сроки, без излишней волокиты и мелочных придирок);

4) должностное лицо получает вознаграждение в обмен на нарушение действующей процедуры рассмотрения вопроса или принятия решения, на базе нарушения законных оснований принятия самого решения. В этом случае при помощи взятки "покупается" ускоренная или облегчённая процедура при наличии законных оснований для того решения, которое нужно взяткодателю (например, принятие единоличного решения там, где требуется комиссионное рассмотрение);

5) должностное лицо получает вознаграждение в качестве условия надлежащего рассмотрения дела. Такая ситуация может сложился, если оно наделено широкими властными полномочиями и не обязано отчитываться в их использовании. Например, судья оценивает факты, характеризующие личность подсудимого на основании внутреннею убеждения и в соответствии с этой оценкой делает вывод об общественной опасности лица и индивидуализирует меру наказания.

6) должностное лицо получает вознаграждение за принятие незаконного решения в интересах взяткодателя;

7) должностное лицо получает вознаграждение за ненадлежащее выполнение своих прямых обязанностей (например, за попустительство, за терпимое отношение к каким-либо нарушениям);

8) должностное лицо создаёт такие условия обеспечивающие результаты голосования благоприятные для проведения выгодного для себя решения;

9) должностное лицо умышленно использует своё служебное положение вопреки интересам государственной службы в целях получения личной выгоды.

Таким образом, в определении коррупции необходимо учесть два основополагающих момента: лицо должно быть должностным и использовать либо свой статус должностного лица, либо вытекающие из него возможности для придания приоритетного характера отношениям с отдельным лицом или лицами в противовес другим лицам. В связи с этим мы считаем, что под коррупцией следует понимать незаконное использование должностным лицом своего статуса или вытекающих из него возможностей влиять на других лиц с целью получения личной выгоды. В этом определении фиксируется приоритет интересов одних лиц перед другими. Появление такого ничем не обоснованного преимущества и есть изначальный показатель коррупционного поведения должностного лица, которое это допустило. Такое понимание коррупции позволит точнее определить границы правового регулирования этого опасного явления.

Особенно интересна способность коррупции к самовоспроизводству. Подрывая авторитет государства коррупция избавляет людей вступающих в её ряды от мук совести - человек столкнувшийся с несправедливостью со стороны государства в свою очередь считает себя вправе обмануть государство. Образуется замкнутый круг.

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И ПРЕСЕЧЕНИЕ КОРРУПЦИИ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ

Проблему коррупции в современный период можно обнаружить практически в любой стране мира, а также в любой международ-ной организации. Однако это не означает, что кор-рупция везде одинакова. Причины возникновения коррупции в зависимости от исторической эпохи и фазы социально-экономического развития страны весьма различны, в связи с чем попытки разрабо-тать универсальные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции представляется практически нереальным. Так, в целом ряде зарубежных государств разработан ком-плекс административных норм, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в сфере государственного управления и в сфере государ-ственной службы. Данные нормы основываются на признании и защите прав и свобод личности и чет-ком исполнении государственными служащими сво-их должностных обязанностей. В интересах предуп-реждения и пресечения коррупции в системе госу-дарственной службы разрабатываются комплексные административные меры, направленные на предуп-реждение и пресечение коррупции в государствен-ном аппарате. В некоторых странах приняты спе-циальные законы, содержащие подобные нормы, своего рода этические кодексы или кодексы чести чиновников. В связи с этим целесообразно рассмот-реть ряд примеров, касающихся практики предуп-реждения и пресечения коррупции в системе госу-дарственной службы в некоторых государствах, таких как США,Канада, ФРГ, Франция, Испания, Португалия, Чехия. Так, в частности в США в целях предупрежде-ния и пресечения коррупции принят целый ряд нормативных правовых актов. «Принципы этического поведения правительственных чиновников и служа-щих» от 17 октября 1990 г., закон "Об этике в пра-вительственных учреждениях" 1978 г., в ФРГ — Федеральный закон «О государственных служащих», Федеральный закон «О дисциплинарном режиме государственной службы» и Закон "О феде-ральных кадрах", во Франции — «Генеральный ста-тус государственной службы» 1946 г. В этих актах подчеркивается престижность государственной службы и моральная ответственность лиц, стоящих на службе перед обществом. Помимо этого государственная служба в некоторых зарубежных го-сударствах рассматривается как особый вид дея-тельности со своими четко определенными грани-цами, а корпус государственных служащих обязан подчиняться жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам. Так в США и Канаде при-няты специальные законы, содержащие подобные нормы, своеобразные этические кодексы или кодексы чести чиновников, в которых содержатся нормы, направленные на противодействие процессу коррумпирования государственного аппарата путем де-тальной регламентации способов удовлетворения государственными служащими своих частных ин-тересов таким образом, чтобы это не противоречило служебным обязанностям и не наносило мате-риального и, что не менее важно, морального ущерба конкретному государственному органу и в целом государству.

ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ США И КАНАДЫ

Необходимость защищать органы государ-ственной власти от разлагающего влияния корруп-ции заставила правительство СШАсделать борьбу с коррупцией одним из приоритетных направлений своей государственной политики еще в XIXв.

Но наиболее заметные усилия в борьбе с коррупцией США демонстрируют с середины XXв.

Так, Конгресс США в 1962 г. рассмотрел вопрос о
создании официальных норм поведения выборных
должностных лиц, в частности членов палат конг-ресса. В конгрессе рассматривался также вопрос о
необходимости законодательно запретить "публич-ным должностным лицам" органов исполнительной
власти, в частности государственным служащим,
включая их близких родственников, иметь финан-совую заинтересованность в делах, на успех кото-рых могут повлиять: принимаемые этими лицами
официальные решения; использование информа-ции, которой они обладают вследствие исполнения
своих служебных обязанностей. Для более эффек-тивного претворения в жизнь этих предписаний в
1965 г. Президент США Л. Джонсон издал распоря-жение, в соответствии с которым государственные
органы власти должны были установить стандарты
поведения, этические нормы, определяющие ус-ловия поведения должностных лиц в их деятельно-сти, для правомерного, честного и должного вы-полнения ими публичных функций. Данное распоряжение Президента США обязывало правитель-ственных чиновников высшего уровня периодически докладывать соответствующему правительственному органуо состоянии своих "финансовых инте-ресов". На основании распоряжения президента комиссия по гражданской службе определила круг должностных лиц, обязанных предоставлять фи-нансовые декларации, содержание которых не подлежало разглашению до тех пор, пока имелись достаточные на то основания.

Однако, как показала практика, многие ведом-ства не выполняли предписаний, содержащихся в распоряжении президента. Так, не выполнялось требование периодически докладывать о своем финансовом состоянии, а в тех случаях, когда декла-рации все же подавались, не применялись административные и судебные санкции в отношении лиц, давших ложные сведения либо допустивших служебные злоупотребления, как это обнаруживалось, в частности, из содержания поданных деклараций. Расследование, в частности, "уотергейтского скан-дала" и разоблачения, сделанные контрольно-фи-нансовым управлением, поставили под сомнение честность правительства страны и разумность того, что исполнительной власти было разрешено самой себя контролировать. В результате конгресс США принял в 1978 г. Закон "Об этике в правительстве", задача которого, как об этом сказано в законе, "со-хранять честность государственных чиновников и учреждений и способствовать таковой". Подписы-вая закон, Президент США Дж. Картер заявил, что "этот закон не только сделает правительственных чиновников честными, но и заставит их сохранять честность" и благодаря ему "обществу будет пре-доставлена возможность оценивать, является ли честным тот или иной кандидат, а также тот или иной государственный служащий". Для контроля за соблюдением этого закона органами исполнитель-ной власти при отделе по управлению персоналом был создан отдел «по этике в правительстве". После того как Закон "Об этике в правитель-стве" вступил в силу, в суды США стали поступать жалобы на то, что требования закона деклариро-вать свое финансовое состояние являются антиконституционным вмешательством общества и государ-ственной власти в личную жизнь должностных лиц. Однако Верховный Суд США в своих решениях подтвердил мысль законодателей, что деклариро-вание должностными лицами своего финансового состояния не противоречит их конституционным правам и является методом формирования доверия общества к правительству и предупреждения не-порядочности. Однако цель, которую преследовал Закон "Об этике в правительстве", так и не была достигнута и как следствие этого заметно падало доверие общества к государственным служащим.Реакцией на падание доверия общества в отно-шении честности государственных служащих яви-лось создание Президентом США Дж. Бушем пре-зидентской комиссии по реформе закона об этике в федеральных органах. Сформулированные этой комиссией предложения побудили конгресс принять в 1989 г. Закон "О реформе закона об этике". Дан-ный акт внес некоторые изменения в нормы, регулирующие этику поведения должностных лиц, и распространил положения закона об этике на все ветви федеральной власти — законодательную, ис-полнительную и судебную Законом были установ-лены нормы этики, которыми обязаны руководство-ваться должностные лица всех трех ветвей власти. Были также созданы специальные ведомства, при-званные осуществлять контроль за соблюдением этических норм Так, контроль был возложен: а) в отношении членов и сотрудников аппарата Палаты представителей конгресса — на комитет по стан-дартам официального поведения сотрудников па-латы представителей конгресса США; б) в отноше-нии сенаторов и сотрудников сената — на комитет сената США по этике; в) в отношении федераль-ных судей и сотрудников аппаратов судов — на ад-министративное управление судов США; г) в от-ношении должностных лиц органов исполнительной власти — на Управление по этике в правитель-стве.

Таким образом, каждое ведомство, входящее в систему органов исполнительной власти, имеет специально назначенного сотрудника, которому надлежит координировать и контролировать соблю-дение должностными лицами норм этики внутри ведомства и осуществлять деловую связь данного ведомства с Главным контрольно-финансовым уп-равлением США и с Управлением по этике в пра-вительстве. Само же Управление по этике в пра-вительстве руководит своими представителями в ведомствах, решает проблемы, возникающие в свя-зи с квалификацией нарушений стандартов пове-дения, допускаемых должностными лицами, рас-сматривает наиболее "деликатные" ситуации и ре-шает вопрос о применении в определенных случа-ях уголовной ответственности. Закон и ведомствен-ные правила, предусматривающие "конфликт ин-тересов", помогают различать должное и не долж-ное поведение — между явно ненадлежащим и явно надлежащим поведением должностного лица Подход состоит в том, чтобы определить конфликтность интересов через правила и положения, ко-торые помогут избежать ненадлежащего поведе-ния должностных лиц. Так, должностным лицам запрещено реализовывать свои финансовые инте-ресы, участвуя в делах, на успех которых могут повлиять решения, принимаемые такими должно-стными лицами в ходе выполнения ими своих слу-жебных обязанностей, а также информация, кото-рой эти лица располагают в силу своего служебно-го положения.

Законодательство предусматривает ситуации, когда конфликт интересов возникает: в ходе ис-полнения должностным лицом своих служебных обязанностей и в результате действий лица, уже прекратившего свою службу в органах государственной власти. Законодательство значительно ограничивает право государственного служащего на побочный (по совместительству) заработок. За-работок по совместительству не должен превышать 15% основной должностной оплаты. Это ограниче-ние распространяется на должностных лиц всех трех ветвей власти, за исключением членов сената США. Федеральное законодательство предусматрива-ет ограничения деловой деятельности бывших го-сударственных служащих после их ухода из орга-нов государственной власти. Так, если государствен-ный служащий, находясь на службе, "лично и су-щественно" участвовал в качестве правительствен-ного должностного лица в разрешении конкретных проблем, он не имеет права после выхода в от-ставку официально и в любой форме представлять чьи либо интересы для разрешения органами исполнительной властитаких же проблем в последу-ющем. Этот запрет является постоянным и распро-страняется на действия перед любым ведомством, органом или судом, "в связи с любой процедурой, ходатайством, просьбой о предоставлении или ином определении, контракте, претензии, правовом спо-ре, расследовании или ином вопросе". Если быв-ший государственный служащий "лично и суще-ственно" не занимался данной процедурой, но та-кая процедура "фактически относилась к его офи-циальной ответственности в течение одного года до прекращения такой ответственности", такой быв-ший государственный служащий теряет право за-ниматься практикой указанного рода на период в два года. Бывший государственный служащий не имеет права в течение двух лет после выхода в отставку осуществлять представительскую деятельность при разрешении органами исполнительной власти кон-кретных проблем, которые относились к офици-альному ведению этого государственного служа-щего в течении года, предшествующего прекращению его службы в исполнительной власти. Двух-летний запрет распространяется и на бывших "старших чиновников" исполнительной власти. В течение одного года после выхода в отставку бывший государствен-ный служащий высокого ранга не имеет права; представлять чьи-либо интересы по любому вопросу перед тем ведомством, в котором он служил или каким-либо государственным служащим этого ведомства. Тем не менее закон разрешает делать исключения из этого широкого запрета по этике, распространяя его не на все ведомство. Чтобы предупредить распространение корруп-ции в органах исполнительной власти, закон запре-щает государственным служащим принимать "что-либо, представляющее ценность", от тех, кто заин-тересован в том, чтобы были приняты конкретные официальные решения или меры. Однако закон раз-решает ведомствам, которые осуществляют надзор засоблюдением норм по этике, "издавать разум-ные исключения в отношении таких правил"". В ча-стности, действие запретов на получение подарков не распространяется на: вознаграждения, получе-ние которого государственными служащими пред-писано законом, или любое иное благо, за которое получатель предоставляет законное встречное удов-летворение или на которое он иным образом правомочен; подарки или иные материальные блага, предоставляемые в связи с родством или иными личными, профессиональными или деловыми взаи-моотношениями, независимо от должностного поло-жения получателя; малозначительные блага, свя-занные с личными, профессиональными или дело-выми контактами и не создающие серьезной опас-ности репутации должностных лиц. Федеральное законодательство устанавливает единые для всех трех ветвей государственной вла-сти правила, ограничивающие получение должностнымлицом подарков от частных лиц и от организа-ций. Законодательство об этике регламентирует получение подарков следующим образом. Так, се-натор США, а также работающие с ним сотруд-ники его аппарата не должны принимать подарки от частных физических и юридических лиц, кото-рые могут оказаться заинтересованными в одобрении какого-либо постановления или закона.

Стоимость подар-ков, получаемых сенатором из других источников (исключая родственников) в течение календарного года не должна превышать в совокупности 300 долл. Подарки, общая стоимость которых составляет ме-нее 75 долл., не декларируются. Закон об этике налагает ограничения на оплату частным лицам подарков в форме поездок. Сенат установил лимит три дня (и две ночи) для поездок внутри страны и в семь дней (и шесть ночей) для поездок за границу. Эти ограничения распространяются также и на членов семей сенаторов. Член палаты представителей конгресса США имеет право получать подарки в течение кален-дарного года общей стоимостью не более 250 долл. из одного источника. Каждые три года этот лимит пересматривается. Такое ограничение распростра-няется и на сотрудников его аппарата. При этом каждый подарок, включая подарки супругам дол-жностных лиц, "справедливая рыночная цена" ко-торого превышает 100 долл., должен декларировать-ся. Подарки, цена которых в совокупности состав-ляет 100 долл. или меньше, в декларацию не вклю-чаются. Эти ограничения распространяются на все источники получения подарков, за исключением подарков, получаемых от родственников. В исклю-чительных случаях ограничения могут быть сняты комитетом по этике. Таким образом, государствен-ный служащий, а также его супруга (супруг), мо-гут в течение календарного года принять подарки, цена которых в совокупности не превышает 100 долл. Получив подарок выше допустимой стоимос-ти, государственный служащий обязан в течение 60 дней сдать его в соответствующий орган своего ведомства. Законодательством предусмотрено, что вследствие происходящих в стране изменений в индексе покупательной способности цен допусти-мая стоимость подарка должка подвергаться пересмотру каждые три года.

Установлены правила, регламентирующие условия получения подарков и наград от представителей иностранных государств. Основные положения, содержащиеся в этих пра-вилах сводятся к следующему. Государственный служащий имеет право принять подарок от пред-ставителя иностранного государства в том случае, если этот подарок предлагается в качестве сувени-ра или в знак вежливости и не превышает "мини-мальной стоимости". Принять подарок выше "ми-нимальной стоимости" должностное лицо вправе, если: такой подарок способствует развитию связей США в сфере науки или медицины; отказ принять подарок может причинить обиду дарителю и тем самым повлиять на международные связи США.

Согласно уголовному законодательству Канады, должностными преступлениями являются: "подкуп должностных лиц", "обман правительства", "зло-употребление доверием, совершенное должностным лицом", "торговля влиянием”. Наряду с этим в 1985 г. в Канаде принят Кодекс, содержащий правила по-ведения, которыми обязаны руководствоваться все государственные служащие в случае возникнове-ния конфликта между их служебными обязаннос-тями и личными интересами. По мысли законода-теля, цель указанных правил — "повышение дове-рия общества к государственному аппарату и веры в честность его служащих". Кроме того правила направлены на профилактику перечисленных выше преступлений, установление четких норм поведе-ния всех государственных служащих в части "кон-фликта интересов" на государственной службе и после ее оставления, "минимизации возможности их возникновения и разрешения в случае возникнове-ния в интересах общества" Данный Кодекс состоит из четырех частей. В первой части сформулированы общие принципы поведения, которыми обязаны руководствоваться государственные служащие. Так, государственный служащий обязан делать все необходимое, чтобы исключить реальную возможность возникновения "конфликта интересов", его видимости, а также создания условий для его возникновения. Государ-ственный служащий, помимо норм, содержащих-ся в кодексе, должен соблюдать все требования законодательного поведения, прямо касающиеся его ведомства, а также законодательство своей страны и международно-правовые акты о правах человека и гражданина. Государственные служащие обязаны выполнять должностные функции и вести частные дела та-ким образом, чтобы сохранять и укреплять веру общественности в честность, объективность и бес-пристрастность правительства. Ни профессиональ-ная, ни частная деятельность не должны вызы-вать у общественности никаких сомнений в ее за-конности и обоснованности. Но для достижения этого недостаточно лишь строгого соблюдения законода-тельства. Канадским государственным служащим не рекомендуется иметь частные интересы, за исклю-чением разрешенных кодексом, которые могут пря-мо и существенно касаться ведомства, в котором они работают, при условии, что они лично уча-ствуют в осуществлении соответствующих действий. При поступлении на государственную службу служащие обязаны так реорганизовать свои частные дела, чтобы исключить возможность возникнове-ния "конфликта интересов". Если он все-таки воз-ник, его следует разрешить в интересах общества. Государственные служащие не имеют права принимать различные подарки (добиваться их), подно-шения, стоимость которых может быть выражена в денежной сумме. Им не разрешается отклоняться от своих обязанностей для оказания помощи част-ным предприятиям или лицам в их делах с правительством, если в результате этого предприятие или лицо получат со стороны последнего предпочтитель-ное отношение к себе по сравнению с другими. Государственные служащие не вправе созна-тельно извлекать материальную выгоду из инфор-мации, которая еще не обнародована и стала им известна в результате выполнения своих служеб-ных обязанностей. Государственные служащие не должны допускать использование государственной собственности для любых других целей, кроме тех, для которых она официально предназначена. После оставления государственной службы служащие

не должны пытаться извлечь какие-либо преимущества из факта предыдущего их пребывания на должности. Кроме того, государственные служащие обя-заны раз в год проверять свои частные дела с точки зрения их соответствия Кодексу, а ведомства — организовывать его изучение персоналом.

Вторая часть Кодекса содержит конкретные требования, предъявляемые к повседневной деятель-ности государственного служащего. По мысли зако-нодателя профилактика "конфликта интересов" — это процедурные и административные требования,которым должен подчиняться государственный слу-жащий, цель этих требований — максимально сни-зить вероятность возникновения ""конфликта инте-ресов" и разрешать их в интересах общества. В со-ответствии с Кодексом государственный служащий в течение 60 дней после назначения на службу обя-зан представить уполномоченному на то должност-ному лицу подробный конфиденциальный доклад о своем имуществе и обо всех прямых и существенных обязательствах, способных противоречить его должностным интересам. К перечисленным видам имущества и обязательствам относятся: свободно продающиеся акции и облигации корпораций; владение акциями или контроль над ними этих компа-ний или различных частных компаний, в том числе выполняющих государственные заказы.

Одним из эффективных методов предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы США и Канады является: а) наложение запретов или ог-раничений на участие должностных лиц в официальных мероприятиях, в отношении которых у этих лиц имеется существенная прямая или косвенная финансовая заинтересованность; б) наложение запретов или ограничений на участие должностных лиц в мероприятиях, являющихся предметом финансовой заинтересованности со стороны физических или юридических лиц, с которыми эти должностные лица ведут переговоры о поступлении на работу; в) наложение ограничений на деятельность бывших государственных служащих, если они представляют частные или личные интересы, ходатайствуя перед правительственным ведомством или министерством, в котором они раньше работали, подобные ограничения могут включать запрет на участие таких должностных лиц в делах, которые они раньше лично курировали, а также запрет на защиту ими частных интересов, посредством неправомерного использования своего влияния на правительственное ведомство или министерство, в котором они раньше работали, равно как и на использование конфиденциальной информации или информации, получаемой в ходе исполнения официальных функций на предыдущей работе в органах государственной вла-сти; г) наложение запретов и ограничений на полу-чение подарков и других благ; д) установление ограничений на неправомерное использование государственного имущества и ресурсов в частных интересах и др.

Третья часть Кодекса содержит требования к поведению служащего после оставления им госу-дарственной службы, цель которых — свести к ми-нимуму возможности возникновения у него еще на государственной службе реального, потенциально-го или явного "конфликта интересов", имея в виду егобудущее трудоустройство за пределами госу-дарственной службы, получения после увольнения предпочтительного положения или возможности доступа в правительственные учреждения от име-ни негосударственной организации, извлечения личных выгод из обладания информацией, ставшей ему известной как государственному служащему, использование должности как несправедливого преимущества в поисках трудоустройства после ос-тавления государственной службы. Для достижения перечисленных целей государственный служащий при выполнении своих обязанностей не вправе ис-пользовать их для поиска и обеспечения будущего трудоустройства вне государственной службы. Предложения или планы трудоустройства вне го-сударственной службы не должны влиять на его официальные действия. Он обязан немедленно пись-менно докладывать уполномоченному лицу своего ведомства все предложения частных фирм о буду-щем трудоустройстве, которые могут поставить их в ситуацию "конфликта интересов". Если должнос-тное лицо установит, что государственный слу-жащий участвует в значительных официальных действиях его будущего нанимателя, при первой же возможности ему должны быть поручены дру-гие функции.

Бывшему государственному служащему кате-горически запрещается выступать от имени любо-го лица либо негосударственной организации в от-ношении любой процедуры, сделки или перегово-ров, в которых одна сторона — правительственное учреждение, в том случае, если он, будучи госу-дарственным служащим, выступал по этому делу от имени правительственного учреждения или дей-ствовал как его советник. В течение года после ос-тавления государственной службы бывший государ-ственный служащий не имеет права, принимать предложения о трудоустройстве в организацию, с которой он в течение года перед увольнением вел дела от имени государственного ведомства; пред-ставлять любое лицо или организацию в делах с любым другим правительственным учреждением, если в течение года перед увольнением он офици-ально сотрудничал с этим учреждением; консуль-тировать с коммерческой целью любую организа-цию, ведущую дела с правительственным учреждением, в котором он ранее работал, либо с уч-реждением, с которым вел дела от имени прави-тельственного органа в течение года перед уволь-нением со службы По просьбе государственного служащего огра-ничительный срок может быть уменьшен При этом принимаются во внимание различные факторы, например возможность получения несправедливо-го коммерческого преимущества новым работода-телем, принявшим на работу бывшего государствен-ного служащего, реальное влияние, которым об-ладал последний на государственной службе, а так-же другие обстоятельства.

Государственный служащий, не выполняющий
требования третьей части Кодекса, подлежит дисциплинарным взысканиям вплоть до увольнения. Перед окончательным увольнением государственного служащего должностное лицо проводит с ним собеседование с целью напомнить о требованиях к его поведению после увольнения и тем самым об-
легчить ему их выполнение.

Четвертая часть Кодекса устанавливает минимальные отличия в порядке приема на работу и увольнения со службы некоторых категорий государственных служащих, а также определяет права и обязанности сторон в смысле соблюдения правил о «конфликте интересов».

В приложении к Кодексу содержится перечень страховых и доверительных фондов, необходимых государ-ственным служащим для помещения своего иму-щества, порядок владения которым реорганизует-ся ими в соответствии с правилами о предотвраще-нии "конфликта интересов".

Резюмируя вышеизложенное, необходимо от-метить, что законодательства США и Канады, рег-ламентирующие порядок прохождения государ-ственной службы, включают в себя административные кодексы и этические нормы поведения, не до-пускающие конфликта интересов на государственной службе, обеспечивающие надлежащее использование государственных ресурсов и требующие достижения самого высокого уровня профессионализма и честности среди сотрудников.

Как мы можем видеть, законодательства США и Канады о государственной службе содержат ряд мер которые могут и должны быть использованы при формировании государственной службы Республики Узбекистан, которая помимо всего прочего должна носить и антикоррупционный характер.

ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ ФРАНЦИИ

Во Франции в целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы в 60-х гг XXв. было принято решение обязать всех избранных государственных служащих и кадры общественной службы, функции которых подвержены риску коррупции, поскольку от них зависит принятие решений, сообщать о своем имуществе и доходах в независимые инстанции. Помимо этого созданы правовые и организационные основы, обеспечивающие широкую гласность деклараций о доходах и имуществе высокопоставленных работников государственного аппарата. Разработаны формы подачи информации широкой общественности о соглашениях, подписанных административ-ными учреждениями или о разрешениях, выданных ими. Введены запреты на непосредственную оплату штрафа на месте за нарушение правил уличного движения. В целях повышения эффек-тивности государственного контроля как способа предупреждения и пресечения коррупции в систе-ме государственной службы было принято реше-ние увеличить численность и повысить квалифи-кацию работников префектур, занятых в службах контроля за соблюдением законности, а также пре-доставить службам префектур право отсрочки ак-тов, содержание которых провоцирует риск коррупции. Правительством Франции было принято решение расширить компетенцию Счетной палаты, а также поддерживать стремление предприятий проводить внутренние аудиты и контрольные ме-роприятия для защиты от риска коррупции своих работников. Помимо вышеизложенного правитель-ством Франции было принято решение создать в Министерстве юстиции Центральную службу для борьбы с коррупцией.

ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ ФРГ

Опыт ФРГпоказывает, что наиболее эффективными организационно-правовыми мерами предупреждения коррупции могли бы стать: определе-ние сфер, наиболее подверженных угрозе корруп-ции; создание в центральном банке страны базы данных физических и юридических лиц, изобли-ченных в подкупе государственных служащих, что не позволит им под новым названием или иным прикрытием получать государственные заказы; осуществлять ротацию управленческих кадров; со-здать вневедомственные подразделения внутренне-го контроля деятельности управленческого персо-нала.

ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ ГОЛЛАНДИИ

Правительство Голландии в целях предупреж-дения и пресечения коррупции приняло решение ужесточить санкции действующего уголовного ко-декса в отношении государственных служащих, уличенных в коррупционном поведении, включая взяточничество и злоупотребление служебным по-ложением. Это вызвано тем, что за последние годы в стране был выявлен целый ряд политиков и общественных деятелей, использующих свое долж-ностное или служебное положение в интересах орга-низованных преступных формирований, стремя-щихся занять более прочные позиции в органах государственной власти. В целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государствен-ной службы выработан ряд мер. В частности служ-ба национальной безопасности получила право осу-ществлять проверку отдельных кандидатов в де-путаты парламента страны, в отношение которых имеются обоснованные подозрения в связях с орга-низованной преступностью.

СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЙ КОНТРОЛЬ - НАПРАВЛЕНИЕ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ

Изучение международного опыта показывает, что борьбе с коррупцией чаше всего препятствуют:

1) значительная распространенность коррупционных правонарушений в условиях известной ограниченности ресурсов, выделяемых на нужды юстиции;

2) определенная ограниченность возможностей уголовного законодательства в части формулирования признаков коррупционных преступлений и конкретных форм их совершения;

3) трудности в оперативном выявлении и уголовно-процессуальном доказывании фактов коррупции:

4) недостаточное предупредительное воздействие традиционных мер уголовной ответственности и наказания.

По мнению юристов многих стран, решению этих проблем может в той или иной мере способствовать использование криминологических форм и методов борьбы с преступностью, в том числе установление особого социально-правового контроля за источниками доходов, финансово-экономической и иной деятельностью) лиц, подозреваемых в коррупции. По сути, такой контроль выражается в том, что определенные государственные органы, общественные организации, должностные лица законодательно наделяются властными полномочиями по наблюдению и проверке соответствия деятельности конкретных граждан и юридических лиц предъявляемым требованиям с правом информировать об обнаруженных отклонениях компетентные органы и (или) общественность, продлять ходатайства либо рекомендации о привлечении виновных к ответсвенности. Кроме того, контролирующие субъекты наделяются правом в период до принятия окончательного решения судом или иным компетентным органом самостоятельно применять к подконтрольному лицу меры, направленные на предупреждение и пресечение правонарушений, например, временно отстранять от работы лиц, подозреваемых в коррупции, вводить ограничения и запреты на их деятельность для воспрепятствования пользованию или сокрытию средств, добытых преступным путем и т.п.

Социально-правовой контроль как средство борьбы с коррупцией получил наибольшее развитие в Японии и США. В Японии осуществляется регламентированная законом регистрация лиц, против которых выдвинуты обвинения в причастности к организованной преступности и коррупции. Факт такой регистрации обычно доводится до сведения общественности через средства массовой информации, является правовым основанием для установления контроля за поведением конкретного лица, источниками его доходов и может повлечь применение к нему ряда правоограничений, препятствующих совершению правонарушению, легализации и расходованию средств, добытых преступным путем, в том числе полученных в виде взяток. В США с 1991 года действует федеральный закон о контроле за организованной преступностью (Государственный закон.№91-452). В качестве базового операционного понятия в нем использован термин "рэкетирская деятельность", охватывающий, помимо дачи и получения взяток, довольно широкий круг правонарушений, имеющих связь с организованной преступностью (вымогательство, некоторые виды мошенничества, занятие азартными играми, незаконные операции с наркотиками и др.). Борьбу с рэкетирской деятельностью, помимо судов, призваны осуществлять специальные органы Большие жюри, которые создаются в масштабах отдельного штата или круга и рассматривают на своих заседаниях материалы о занятии отдельных лиц указанной деятельностью. Если Большое жюри находит основания для возбуждения уголовного преследования, то дело передается в суд. До принятия судом решения за поведением обвиняемого устанавливается контроль, на него возлагается ряд запретов и обязанностей, предусмотренных указанным законом.

В соответствии с §1962 данного закона запрещено любому лицу, которое получает какой-либо доход, извлекаемый прямо или косвенно из какого-либо вида рэкетирской деятельности, использовать или вкладывать прямо или косвенно любую часть такого дохода для приобретения какого-либо предприятия или создания и развертывания работы какого-либо предприятия, которое участвует во внешней торговле или в торговле между штатами или деятельность которого влияет на эти виды торговли. Этим же лицам запрещено приобретать прямо или косвенно участие в прибылях или контроль над каким-либо предприятием, вести или участвовать прямо или косвенно в ведении дел этого предприятия с помощью какого-либо вида рэкетирской деятельности или путем взимания незаконных долгов. За нарушение указанных запретов предусмотрено уголовное наказание до 25 тыс. долларов или до 20 лет тюремного заключения, или и то и другое одновременно.

Помимо этого, лицо должно добровольно передать в пользу США всю незаконно полученную прибыль или долю имущества. В противном случае на его имущество накладывается арест и оно подлежит конфискации на условиях, которые суд сочтет должными.

Согласно §1964 закона окружные суды США имеют право предотвращать или ограничивать нарушения ранее указанных запретов путем издания соответствующих постановлений, включая (но не ограничиваясь такими мерами) приказание какому-либо лицу отказаться от любого, прямого или косвенного участия в прибылях какого-либо предприятия, распустить или реорганизовывать какое-либо предприятие, не заниматься тем же самым видом деятельности, как и предприятие, в котором он участвует.

Действующее законодательство Российской Федерации, Указы Президента РФ, нормативные акты министерств и ведомств также предусматривают различные меры контроля, которые, помимо прочего, могут использоваться в борьбе с коррупцией. Учитывая довольно значительное количество и разнообразие этих мер, представляется целесообразным рассмотреть их в рамках определенных классификаций.

Так, в зависимости от правовой природы и характера существующие меры контроля можно разделить на две основные группы. Меры финансового контроля. В наибольшей степени они используются государственными органами, специально уполномоченными на осуществление такого контроля. Например, в Российской Федерации в соответствии с Законом РСФСР от21 марта 1991 года "О Государственной налоговой службе РСФСР" и указом Президента РФ от 31 декабря 1991 года «О Государственной налоговой службе Российской Федерации» налоговые инспекции имеют право: получать от юридических лиц и граждан необходимые справки и объяснения, обследовать помещения юридических лиц с целью определения налогооблагаемого дохода, приостанавливать операции проверяемых лиц по расчетам.

Меры оперативно-розыскного, уголовно-роцессуального, административно-правового характера, применяемые правоохранительными органами.

В зависимости от механизма действия меры социально-правового контроля, используемые в борьбе с коррупцией, можно также разделить на две группы.

1. Властные полномочия контролирующих субъектов и корреспондирующие им обязанности контролируемых физических и юридических лиц, объективно не ущемляющие конституционные права и свободы граждан.

Примером таких мер могут служить выраженные в различной правовой форме права контролирующих инстанций на получение необходимой им информации, проверку подлинности предоставленных сведений и соответствующие обязанности контролируемых предоставлять такую информацию, не препятствовать и не уклоняться от контроля.

2. Специально предупредительные ограничения н запреты, налагаемые на лиц, выступающих объектом контроля, объективно ущемляющие конституционные права и свободы граждан.

Например, ограничения на пребывание в определенных местах, запрет выезжать за пределы населённого пункта для лиц, осужденных с отсрочкой исполнения приговора и состоящих под административным надзором, ранее упомянутые ограничения на финансовую деятельность.

Общим недостатком вышеназванных мер является их бессистемность, рассредоточенность по отдельным нормативным актам, отсутствие специальной нацеленности на борьбу с коррупцией. Если в зарубежных странах борьба с коррупцией и организованной преступностью осуществляется на основе специально разработанных государственных программ и особых законодательных актов, то в нашей стране подобная правовая база отсутствует. На эффективности применяемых мер социально-правового контроля сказывается и слабое взаимодействие органов, его осуществляющих.

Наряду с этим в юридической литературе высказываются и другие предложения, направленные на усиление социально-правового контроля в сфере организованной преступности и коррупции. Например, учеными Дальневосточного государственного университета А.Г.Корчагиным, В.А.Номоконовым, В.И.Шульгой предложен свой вариант проекта закона "О мерах против организованной преступности". В числе особенностей этого законопроекта хотелось бы выделить предложение об учреждении в республиканских, краевых, областных, городских судах, коллегий по делам об организованной преступности, в обязанности которым вменяется рассмотрение материалов, дающих основание для регистрации субъекта в качестве лица, причастного к организованной преступности и подлежащего включению в "Список лиц, причастных к организованной преступности". Правовыми последствиями такой регистрации являются:

1) производство проверки имущественного и финансового со стояния лица, его близких родственников, а также всех физических и юридических лиц, с которыми зарегистрированный занимается или занимался в течение последних пяти лет совместной предпринимательской деятельностью;

2) предоставление органам внутренних дел права проводить в отношении зарегистрированного лица предусмотренные законом оперативно-розыскные мероприятия без санкции прокурора;

5) предоставление органам МВД РФ права применять в отношении зарегистрированного лица в полном объеме или частично следующие ограничения:

а) обязать зарегистрировать лицо, не имеющее постоянного места жительстаа, в течение месяца приобрести постоянное место жительства или покинуть пределы республики, края, области, города;

б) не отлучаться с места жительства в определенное время.без разрешения органа внутренних дел

в) не менять постоянное место жительства без разрешения органа внутренних дел,

г) не выезжать за пределы населенного пункта без разрешения органа внутренних дел и возвращаться в указанное время;

д) не посещать определенные места;

е) не встречаться с другимн зарегистрированными лицами, указанными в постановлении

ж) не управлять транспортным средством;

к) являться для регистрации в орган внутренних дел от четырех до восьми раз в месяц

л) в общественных местах подвергаться личному досмотру работинками органов внутренних дел по их требованию.

Определение правовых оснований применения мер контроля, связанных с ограничениями прав и свобод граждан.

Из текста законопроекта, предложенного А.Г.Корчагиным, В.А.Номоконовым и В.И.Шульгой, видно, что уже сам факт регистрации лица и объявления его причастным к организованной преступности, не говоря об упомянутых выше ограничениях, существенно подрывает репутацию человека, может повлечь для него неблагоприятные имущественные и иные последствия. Основанием же для такой регистрации, по мнению авторов проекта, является информация о принадлежности лица к организованной преступной группе, полученная при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Эта информация рассматривается судебной коллегией с участием представителя МВД и прокурора, но без участия защитника, после чего в совещательной комнате выносится определение.

По нашему мнению, практическая реализация такого подхода может повлечь необоснованное применение правового ограничения. Основанием для правоограничений может быть лишь противоправное деяние, причем вина лица должна быть доказана в порядке, приемлемом для демократического общества. При этом различные сведения и иные улики, добытые при проведении оперативно-розыскных мероприятий, могут рассматриваться лишь в качестве доказательств.

Повысить раскрываемось преступлений связанных с коррупцией может снятие ответственности с взяткодателя. Обосновать это можно тем, что коррупция подразумевает использование должностного положения, т.е. субъектом может являться только взяткополучатель.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. А. В. Куракин«ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И ПРЕСЕЧЕНИЕ КОРРУПЦИИ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ».

2. Работа доцента Москопсюто института МВД России, кандидата юридических наук Л.В.Астафьева «К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ КОРРУПЦИИ»

3. МОСКОВСКИЙ ИНСТИТУТ МВД РОССИИ ТВЕРСКОЙ ФИЛИАЛ МОСКОВСКОГО ИНСТИТУТА МВД РОССИИ «ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С ОРГАНИЗОВАННОЙ ПРЕСТУПНОСТЬЮ» Материалы научно-практической конференции (28-29 ноября 1995 года) Москва, 1996.

4. «КРИМИНОЛОГИЯ» Учебник для вузов под редакцией академика В.Н. Кудрявцева, профессора В.Е. Эминова.

5. Материалы интернета.