Глава государства – официальное лицо (орган), занимающее, как правило, формально высшее место в иерархии государственных институтов и осуществляющее верховное представительство страны во внутриполитической жизни и международных отношениях. Глава государства – это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо государства, представляющее государство внутри и вовне страны, символ государственности народа.
Классификация глав гос-ва:
Выбираемый президент;
Наследственный монарх;
Выбираемый монарх (Малайзия, ОАЭ).
Монарх – лицо неприкосновенное. Он не может быть привлечён к административной, уголовной ответственности, против него не может быть обращён гражданский иск. За действия монарха по управлению государственными делами политическую ответственность несут его министры. На практике, однако, во время английской и французской буржуазных революций в XVII и XVIII вв. казнили королей, в Центральноафриканской Республике судили свергнутого в результате переворота 1979 г. императора Бокассу. В мусульманских странах «благородная», правящая семья (часть династии) при участии высших священнослужителей и мусульманских учёных (улемов) смещает короля и ставит на его место другого члена семьи (так было, ZB., в Саудовской Аравии вследствие обвинения короля в недостаточном благочестии), при этом смещённых монархов обычно пожизненно заточают в темницу.
В отличие от монарха президент несёт ответственность за свои действия. Он отвечает за государственную измену, взяточничество, совершение других тяжких преступлений. Формы, процедуры и условия этой ответственности особые: уголовная ответственность наступает лишь после отрешения президента от должности. В США обвинительное заключение принимает нижняя палата, а судит президента, т.е. решает вопрос об отстранении его от должности, сенат. На Украине, в Казахстане и некоторых других постсоциалистических государствах эта процедура значительно усложнена. Вопрос об импичменте может быть поставлен только значительной частью членов нижней палаты, после чего создаётся специальная комиссия, готовящая текст обвинения. В процедуре участвуют конституционный и верховный суды, дающие свои заключения. Решения принимаются квалифицированным большинством голосов, установлен сжатый срок, в течение которого должна завершаться процедура. Если в указанный срок решение не будет принято, обвинение против президента считается отклонённым.
В США импичмент против президента пытались применить неоднократно, но дело до процедуры в парламенте дошло лишь дважды (не считая В. Дж. Клинтона), оба раза без успеха: один раз в сенате для смещения президента не хватило одного голоса, а президент Никсон в 1974 г. сам ушёл в отставку, не дожидаясь импичмента. Импичмент имел место в Бразилии в 1992 г., в Венесуэле в 1993 г.
В некоторых странах могут быть применены иные процедуры, кроме импичмента. В Словакии президент может быть смещён с должности парламентом за действия, направленные против демократического строя, целостности государства, большинством в 3 / 5 голосов. Такая попытка предпринималась, но необходимого количества голосов не было получено. В Румынии, Азербайджане по конституции 1995 г. такое решение принимается большинством голосов всего состава парламента, но выносится на референдум, который и принимает окончательное решение. В Австрии, Исландии президент может быть отозван со своего поста избирателями (эта норма не применялась ни разу). В Польше и Франции парламент может принять обвинительное заключение, а судит президента особый суд.
На практике в отдельных постсоветских республиках (Азербайджан и др.) в начале 90-х гг. некоторые президенты были смещены со своих постов путём голосования избирателей, но судебных процессов не было. Имелись случаи добровольной отставки президента (Чехословакия), вынужденной отставки (США, Югославия), причём отстранение президента от власти иногда сопровождалось вооружённой борьбой (Грузия).
Монарх обладает рядом почетных прав и прерогатив, совершенно не свойственных президенту. Среди них наиболее характерны атрибуты монархической власти - корона, мантия, трон, скипетр и держава и т.д., а также титул, в котором обычно перечисляются владения монарха, подчеркивается божественное происхождение его власти и т.д. Например, королева английская в самом Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии именуется так: "Елизавета Вторая Божией милостью Королева Великобритании и Северной Ирландии и ее других владений и территорий Королева, Глава Содружества, Защитница Веры".
Монарх имеет право на резиденцию, при нем состоит значительное число чиновников - королевский двор, - составляющих его штат.
В парламентарных монархиях роль монарха в государственном управлении обществом номинальна, сфера его дискреционных полномочий весьма невелика. Видный английский государствовед XIX в. Беджгот говорил, что монарх имеет "право советовать, право поощрять и право предупреждать". Сами по себе эти полномочия достаточно весомы, особенно в тех случаях, когда монарх является незаурядной личностью. При острых политических ситуациях спящая прерогатива монарха может быть гальванизирована. Так, английская Корона с 1706 г. не пользуется своим правом абсолютного вето, но это право не отменено, и оно может быть использовано при чрезвычайных обстоятельствах. В монархических странах население воспитывается в духе преданности монарху, который официальной идеологией наделяется самыми различными достоинствами и добродетелями. Прерогативы монарха являются своеобразным конституционным резервом, который может быть использован в критических случаях.
В послевоенный период в ряде случаев монархия была ликвидирована конституционным путем - в Италии, Индии, Гане, Пакистане, Нигерии, Кении, Сьерра-Леоне, при этом установление республиканской формы правления в названных странах было обусловлено серьезными политическими предпосылками. В конце 2007 г. за отмену монархии проголосовал парламент Непала. Это решение было утверждено в 2008 г. конституционной ассамблеей, на выборах в которую наибольшего успеха добились маоисты. Во многих случаях ликвидация монархии была результатом переворотов либо революций (Египет, Ирак, Йемен, Афганистан, Эфиопия, Болгария, Вьетнам, Албания, Югославия, Венгрия, Румыния).
В странах с республиканской формой правления главой государства является президент , который как высшее должностное лицо республики всегда избирается, за исключением тех случаев, когда этот пост замещается в результате государственного переворота.
В зависимости от вида республики и особенностей конституции различаются три системы избрания президента.
Прямые выборы президента применяются во многих президентских и смешанных республиках, где, как правило, глава государства занимает свой пост согласно процедуре, не предусматривающей участие парламента (Мексика, Бразилия, Венесуэла, Панама, Парагвай, Перу, Колумбия, Коста-Рика, Южная Корея). Результаты голосования за выдвинутых кандидатов определяются по мажоритарной избирательной системе абсолютного либо относительного большинства. В выборах президента юридически принимают участие все избиратели, внесенные в списки для голосования.
При косвенных выборах избиратели выбирают коллегию выборщиков, которая затем избирает президента. Эта система наиболее тщательно разработана Конституцией, обычным законодательством и практикой США, хотя следует заметить, что подлинная картина этой процедуры значительно отличается от идеального образца, описанного в литературе.
Президент США согласно Конституции избирается коллегией выборщиков. Каждый штат избирает столько выборщиков, сколько сенаторов и представителей он посылает в Конгресс. XXIII поправка к Конституции (1961 г.) предоставила Федеральному округу Колумбия право избрания трех выборщиков. Таким образом, число членов коллегии выборщиков равно 538 (435 + 100 + 3). Выборщиков избирают списком по мажоритарной системе относительного большинства. Партия, набравшая наибольшее число голосов, получает все места выборщиков от данного штата.
Подобная система создания коллегии электоров, которую в США именуют "системой общего списка" или "системой все или ничего", порождает резкие диспропорции между количеством голосов избирателей и количеством голосов выборщиков, полученных конкурирующими кандидатами. На выборах 1960 г. кандидат Демократической партии Д.Ф. Кеннеди при минимальном перевесе голосов избирателей (34221355 и 34109398) получил почти на сто выборщиков больше, чем его противник. На президентских выборах 1972 г. Р. Никсон собрал 49,5 млн. голосов и получил 521 выборщика, Дж. Макговерн - 28,4 млн. голосов и 17 выборщиков. Аналогичная ситуация сложилась и на выборах 1988 г.: за кандидата Республиканской партии Дж. Буша-младшего проголосовало около 49 млн. избирателей (53,3%), и он получил 426 выборщиков; кандидат Демократической партии Майкл Дукакис собрал 42 млн. голосов (45,6%), что дало ему всего лишь 112 выборщиков. Таким образом, при небольшом преимуществе прямых голосов Дж. Буш-младший получил почти в 4 раза больше выборщиков, чем М. Дукакис. К этому следует добавить, что в выборах приняло участие более 91 млн. избирателей, что составило 50,16% общенационального избирательного корпуса. Следовательно, 41-й Президент США прошел в Белый дом волею 26,7% американцев избирательного возраста.
Диспропорция между количеством голосов избирателей и числом выборщиков проявилась и на президентских выборах 1996 г.: демократ Билл Клинтон получил 45590703 голоса избирателей и 379 голосов в коллегии выборщиков; депутат от республиканцев Боб Доул - соответственно 37816307 и 159; за Росса Перо, выдвинутого Партией реформы, отдали голоса почти 8 млн. избирателей, но он не получил ни одного выборщика.
Интересны результаты выборов 2000 г., когда кандидат Демократической партии А. Гор получил на 0,2% голосов больше, чем его соперник, но кандидат Республиканской партии Дж. Буш-младший набрал больше голосов выборщиков (271 против 266) и стал Президентом Соединенных Штатов Америки. Иллюстрацией этой диспропорции стали и выборы 2008 г.: демократ Б. Обама набрал 52% голосов избирателей и 365 голосов выборщиков, а республиканец Дж. Маккейн - соответственно 47% голосов избирателей и всего 173 места в коллегии выборщиков. Примерно такое же соотношение сохранилось и на следующих выборах 2012 г. Действующий Президент добился поддержки 51,1% избирателей и 332 голосов выборщиков. За претендента от Республиканской партии Митта Ромни проголосовало 47,2% избирателей и 206 выборщиков.
В Конституции США сказано, что выборщики, будучи избранными, собираются в столицах соответствующих штатов и подают голоса за кандидатов в президенты и вице-президенты. Для избрания обоих высших должностных лиц государства необходимо абсолютное большинство голосов в коллегии выборщиков, в противном случае применяется процедура, предусмотренная XII поправкой к Конституции США.
Система косвенных выборов могла бы действовать эффективно только в том случае, если бы выборщики были политически независимы и голосовали на основании своего внутреннего убеждения. Но так на практике не бывает. Выборщик голосует только за кандидата своей партии. За всю историю США выборщики голосовали за кандидата другой партии лишь 8 раз.
Институционализация двухпартийной системы создала ситуацию, при которой трудно говорить о свободном вотуме выборщиков. Косвенные выборы фактически превращаются в прямые, но в ухудшенном варианте, так как результаты избирательной борьбы определяются не по числу поданных голосов, а по количеству полученных выборщиков. Избиратель при этой системе голосует не за выборщиков, а за кандидата в президенты от той партии, которая выдвинула список выборщиков, но воля его при этом не только опосредуется, но и искажается, поскольку учитываются не голоса избирателей, а их порочные "эквиваленты". Система выборщиков создает возможность замещения президентской должности кандидатом, получившим меньшинство прямых голосов: в 1888 г. Гаррисон (47,78%) победил Кливленда (48,78%); в 1876 г. Избирательная комиссия предпочла Хейса (48,04%) Тилдену (50,99%); в 1824 г. Палата представителей избрала президентом Д.К. Адамса, хотя он получил 30,54% голосов избирателей, а его противник Джексон - 43,13%.
Несовершенство коллегии выборщиков никогда не было секретом. Подсчитано, что с момента образования США в Конгресс было внесено более 500 резолюций, содержащих различного рода проекты реформ системы избрания президента. После конституционно-политического кризиса 1968 г., когда угроза раскола голосов в коллегии выборщиков оказалась вполне реальной, так как кандидат Американской независимой партии Дж. Уоллес сумел получить 46 выборщиков, была предпринята попытка ввести прямые выборы президента. В сентябре 1969 г. Палата представителей одобрила объединенную резолюцию, в которой содержался проект поправки к Конституции. Этот проект предусматривал ликвидацию коллегии выборщиков и введение прямых президентских выборов. Для избрания кандидат должен был собрать 40% голосов избирателей. На случай раскола голосов предусматривалось проведение второго тура, в ходе которого баллотировались бы два наиболее успешных кандидата в президенты. Этот проект, вводивший процедуру, весьма напоминающую ту, которая применяется во Франции, был отклонен Сенатом из-за резкой оппозиции малых штатов.
Косвенные выборы президента по своим последствиям мало отличаются от прямых, так как они также создают для главы государства возможность противопоставить себя парламенту.
В парламентарных республиках (за исключением Австрии, Ирландии, Исландии, где выборы президента прямые) президент избирается путем многостепенных выборов (чаще всего двухстепенных). Воля избирателей при многостепенных выборах опосредуется в основном общенациональным представительным учреждением - парламентом. В этой системе избрания президента можно выделить три разновидности.
1. Президент избирается парламентом, в голосовании принимают участие только депутаты, никто другой к этой процедуре не допускается. Такой порядок избрания президента принят в Израиле, Турции, Ливане. Согласно ст. 49 Конституции Ливанской Республики президент избирается Палатой депутатов большинством в две трети голосов при тайном голосовании. В том случае, если в первом туре ни один кандидат не наберет квалифицированного большинства голосов, проводится второй тур, на котором требуется для избрания простое (абсолютное) большинство голосов. В Израиле в прошлом президент избирался на пятилетний срок простым большинством в ходе тайного голосования на специальном заседании Кнесета. В 1999 г. Основной закон о президенте был изменен, и срок полномочий (каденция) Президента страны был продлен до семи лет. При этом если раньше Президент мог повторно баллотироваться и избираться на свой пост (второй президент страны И. Бен-Цви после своего избрания в 1952 г. переизбирался на высший государственный пост еще дважды: в 1957 и 1962 гг.), то принятая в 1999 г. поправка к закону ограничила пребывание Президента в должности одним сроком.
2. Для избрания президента создается избирательная коллегия, состоящая из депутатов парламента и представителей органов местного самоуправления крупнейших административно-территориальных единиц. Наиболее типичный в этом отношении порядок устанавливает Конституция Итальянской Республики (ст. 83): "Президент Республики избирается Парламентом на совместном заседании его членов.
В выборах участвуют по три делегата от каждой области, избираемых областным советом с обеспечением представительства меньшинства. Область Валле д"Аоста имеет лишь одного делегата.
Избрание Президента Республики производится тайным голосованием большинством двух третей собрания. После третьего голосования достаточно абсолютного большинства". Термин "собрание", содержащийся в этой статье, имеет в виду избирательную коллегию, создающуюся на основе обеих палат Парламента. Участие делегатов областей носит символический характер, так как на их долю приходится лишь 7% голосов. Выборы фактически проводятся на совместном заседании обеих палат Парламента.
3. В некоторых федеративных государствах для избрания президента также формируется особая коллегия, состоящая из депутатов союзного парламента и представителей субъектов федерации. Например, в ФРГ Федеральный Президент согласно Конституции и Закону о выборах Федерального Президента 1959 г. избирается Федеральным собранием, состоящим из членов Бундестага и представителей земель, избранных ландтагами на началах пропорционального представительства. Для избрания президента нужно абсолютное большинство голосов членов Федерального собрания. Если в двух первых турах голосования ни один кандидат не наберет абсолютного большинства, то президент избирается в следующем туре относительным большинством голосов.
Схожий порядок установлен индийской Конституцией 1950 г., согласно которой президент избирается особой избирательной коллегией, состоящей из выборных членов обеих палат центрального Парламента и выборных членов законодательных собраний (нижних палат) штатов. И в ФРГ, и в Индии количество членов избирательной коллегии от союзного Парламента равно количеству членов, представляющих соответственно земли и штаты. При избрании Президента Индийской Республики применяется пропорциональная система представительства посредством единого передаваемого голоса.
Во всех трех вариантах выборов президента парламентарной республики глава государства получает мандат от парламента, его власть производна, и он не может самостоятельно противопоставить себя общенациональному представительному учреждению. Избранный таким путем президент обладает номинальными полномочиями и не играет существенной роли в государственной жизни страны. Предоставление делегатам областей в Италии или делегатам субъектов федерации в Индии права принимать участие в выборах президента не меняет парламентского характера этих выборов, ибо названное представительство является всего лишь данью принципу областной автономии в первом случае, а во втором - такой же данью принципу федерализма.
Анализируя существующие в настоящее время системы избрания главы государства, можно обнаружить следующую закономерность: чем больше парламент отстранен от избрания президента, тем значительнее роль президента в осуществлении государственного руководства обществом. В чисто парламентарных республиках, где президент избирается общенациональным представительным учреждением (Италия, ФРГ, Индия), его роль в практической политике сугубо номинальна. В обычных условиях он действует только с санкции правительства. В парламентарных республиках с внепарламентской системой избрания президента (Финляндия, Австрия, Ирландия) его роль значительно весомее и потенциально может возрастать вплоть до превращения в личную диктатуру, примером чему могут служить некоторые президенты Финляндии. Здесь будет уместно заметить, что увеличение реальных полномочий президента парламентарной республики всегда происходит за счет ущемления полномочий премьер-министра, т.е. парламентарная система избрания президента является одной из важнейших гарантий против узурпации им полномочий правительства.
Иногда в силу политических обстоятельств происходит временная замена прямых выборов президента избранием главы государства законодательным органом. Именно это имело место в Тунисе в 2011 г. в результате революционных событий и ухода со своего поста Бен Али, избранного президентом прямым голосованием в соответствии со ст. 39 Конституции Туниса 1959 г. В декабре того же года президентом страны стал бывший диссидент М. Марзуки. Его кандидатуру на эту должность утвердили члены Учредительной ассамблеи - переходного парламента страны.
Компетенция главы государства
Представляется целесообразным рассмотреть вопрос о компетенции главы государства вне зависимости от различий в правовом положении глав монархий и республик . В этом параграфе речь будет идти именно о компетенции главы государства , о присущих ему полномочиях. Что же касается полномочий президента президентской республики как главы правительства , то они будут рассмотрены в гл. 11 учебника.
Глава государства созывает парламент на очередные и чрезвычайные сессии, может прервать - при определенных условиях - сессию парламента. Важнейшим орудием в руках главы государства является право роспуска нижней палаты (очень редко обеих палат) парламента (президенты президентских республик обычно правом роспуска не обладают). В случае роспуска парламента или истечения срока его полномочий глава государства назначает внеочередные или очередные выборы .
Конституционное право конкретных стран по-разному определяет формы участия главы государства в законодательном процессе . В ряде случаев президенту или монарху предоставляется в ограниченной форме право законодательной инициативы, которое обычно осуществляется ими в виде посланий (у монарха - тронная речь). Главы парламентарных государств редко используют свое право обращения к парламенту с посланиями; в президентских же республиках послания являются программой законодательной деятельности для парламента.
В законодательной практике Соединенных Штатов применяются три вида президентских посланий - послание о состоянии Союза, экономический доклад и послание по бюджету . Каждое из них представляет собой законодательную программу для Конгресса. С точки зрения чисто юридической президентские послания не имеют никакой обязательной силы, но на практике их воздействие на Конгресс достаточно велико.
Конституционная теория в ряде государств рассматривает главу государства как непременного участника законодательного процесса. Конституции некоторых стран (Великобритания, Индия и др.) включают главу государства в состав парламента как его органическую часть. Юридическим выражением этой концепции является тот факт, что законопроект получает силу только тогда, когда он санкционируется главой государства. Отказ дать санкцию - вето - влечет за собой ряд серьезных правовых последствий.
Конституционное право знает три вида вето.
Абсолютное, или резолютивное, вето состоит в том, что отказ главы государства утвердить принятый парламентом законопроект является окончательным и безусловным и преодолеть его нельзя. Абсолютное вето - институт чисто феодальный, так как это право главы государства фактически сводит на нет все полномочия парламента. В настоящее время правом абсолютного вето обладают формально монарх Великобритании и генерал-губернаторы доминионов, входящих в Содружество, возглавляемое Великобританией. Однако абсолютное вето лишь числится в арсенале прерогатив монарха, но нигде не применяется. Юридически оно существует, фактически же пребывает в состоянии длительного летаргического сна.
Относительное, или отлагательное, вето представляет собой запрет, налагаемый главой государства на законопроект, который либо может быть преодолен парламентом, либо носит временный характер. Принятый парламентом законопроект направляется на подпись главе государства, который может подписать его (санкционировать) или отказать в санкции, т.е. наложить вето. Иногда срок рассмотрения законопроекта строго ограничен. Сам акт наложения вето состоит в том, что глава государства составляет послание, в котором излагаются его возражения против законопроекта. Опротестованный законопроект вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может занять одну из двух позиций:
- принять возражения главы государства, внести соответствующие изменения в законопроект и вновь отправить его для получения санкции (капитуляция);
- отклонить возражения главы государства, для чего необходимо повторное одобрение законопроекта квалифицированным большинством голосов.
Отлагательное вето в руках президента президентской республики - мощное действенное орудие, с помощью которого глава исполнительной власти активно вмешивается в законодательный процесс.
Конституции зарубежных государств наделяют главу государства свойством безответственности, юридическим выражением которого является институт контрасигнатуры . Любой акт (указ, прокламация, приказ, ордонанс и т.д.), исходящий от главы государства, приобретает юридическую силу только в том случае, если он получает скрепу (подпись) премьер-министра или соответствующего министра, к ведомству которого этот акт относится. Без скрепы акт главы государства ничтожен. Ответственность за этот акт несет не глава государства, а подписавший его министр. Таким образом, ни один акт главы государства не получит юридической силы, если он не будет соответствовать воле правительства. Конституции содержат по этому поводу самые категорические предписания.
Так, Федеральный конституционный закон Австрии 1920 г. (с последующими изменениями) постановляет: "Все решения Федерального Президента, если иное не установлено конституционным законодательством, для обеспечения их действительности должны быть скреплены подписью Федерального канцлера или компетентного федерального министра" (ст. 67.2).
Аналогичные положения содержатся: в Конституции Бельгии: "Никакой акт Короля не может иметь силу, если он не контрассигнован министром, который тем самым несет за него ответственность" (ст. 106); в Конституции Италии: "Никакой акт Президента Республики недействителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие указанные в законе акты контрассигнуются также Председателем Совета министров" (ст. 89), в конституциях ряда других государств.
Институт контрасигнатуры является юридическим оформлением ограничения полномочий главы государства: полномочия его обширны, иногда огромны, но он их не осуществляет. Здесь мы сталкиваемся с одной из юридических фикций, которыми так богато конституционное право.
Оценку подлинной роли главы государства по букве конституции дать нельзя, так как иногда между тем, что записано в конституции, и действительностью - дистанция огромного размера. Юридически глава государства почти всемогущ и всесилен. Практически, будучи лишен реальных возможностей воздействия на государственную политику, он бывает низведен до положения некоего символа. Этот разрыв между юридическим и фактическим положением главы государства характерен для всех парламентарных стран.
В целом ряде стран не существует юридических ограничений дискреционной деятельности главы государства, полномочия которого осуществляются правительством единственно в силу конституционного соглашения, формально не имеющего юридической силы. Отсюда возникает вопрос о возможности осуществления главой государства принадлежащих ему полномочий помимо и вопреки воле правительства.
В таких странах, как Великобритания, никаких конституционных барьеров против этого не установлено. Конечно, в обычных условиях подобный бунт главы государства совершенно гипотетичен, тем не менее в новейшей истории подобные случаи имели место. Наиболее скандальным был инцидент с бельгийским королем Леопольдом III, который в военной обстановке взял в свои руки власть, нарушив тем самым все конституционные и конвенционные ограничения полномочий монарха. В мае 1940 г. Леопольд III вопреки правительству вступил в сепаратные переговоры с гитлеровским командованием и подписал акт о безоговорочной капитуляции. Это был беспрецедентный акт - квислингом стал сам венценосец. Бельгийское радио, резко осудив монарха-изменника, заявило: "Оплакиваемый нами акт не имеет законной силы. Он не накладывает каких-либо обязанностей на страну. Согласно бельгийской Конституции, которую Король собирался соблюдать, все полномочия исходят от нации и осуществляются в установленном Конституцией порядке. Ни один акт Короля не может иметь последствий, если он не скреплен подписью соответствующего министра. Этот абсолютный принцип является основным правилом деятельности наших институтов. Король, порвав узы, связывающие его с народом, встал на сторону захватчиков. С этого момента он уже не в состоянии управлять страной". Следует добавить, что после войны Леопольд III возвратился в Бельгию, а в июле 1951 г. после бурных народных протестов отрекся от престола в пользу своего сына Бодуэна.
В сложных условиях, при наличии острого политического кризиса, возможно использование таких полномочий главы государства, как право роспуска парламента, вето, смещение правительства.
Сфера дискреционных полномочий главы государства в обычных условиях весьма незначительна, однако возможны ситуации, при которых глава государства может получить реальную возможность действовать самостоятельно. Например, такое положение возникает при расколе правящей политической партии , что имело место в Великобритании в 1957 г., когда после отставки А. Идена, вызванной суэцким конфликтом, в Консервативной партии оказались два равноценных претендента на пост премьер-министра - Макмиллан и Батлер. Королева получила возможность выбора, но предпочла обратиться за советом к старейшим государственным деятелям - У. Черчиллю и лорду Солсбери. Умудренные опытом консерваторы дали, с их точки зрения, добрый совет своей королеве, в соответствии с которым она назначила премьер-министром Г. Макмиллана. Впоследствии, выступая в 1959 г. в Вудфорде, У. Черчилль с большим удовлетворением поведал своим слушателям: "Я рекомендовал мистера Макмиллана и был восхищен, что моему совету последовали".
В Италии реальная роль президента возрастала по мере усложнения партийного состава правительства, когда в политическую практику вошли многопартийные коалиции, отличавшиеся крайней неустойчивостью.
В случае выхода главы государства из повиновения правящая элита имеет различные средства - конституционные и неконституционные, - с помощью которых она может обуздать непокорного либо удалить неугодного президента и даже монарха.
Иногда президентов свергают силой. Этот способ - пронунциаменто - широко применялся в странах Латинской Америки и на других континентах.
Кроме того, конституции многих государств закрепляют механизм смещения президента при наступлении определенных обстоятельств. Наиболее типична в этом плане процедура импичмента, установленная американской Конституцией. Президент США может быть подвергнут процедуре импичмента в случае совершения государственной измены, взяточничества или другого тяжкого преступления либо проступка. В подобных ситуациях Палата представителей возбуждает дело и формулирует статьи обвинения. Дело по существу рассматривается Сенатом под председательством Главного судьи Соединенных Штатов (председателя Верховного суда). Если Президент признается виновным (для этого необходимо две трети голосов присутствующих сенаторов), он отстраняется от должности. Эта процедура была применена в отношении Президента Джонсона в 1867 г., но для его осуждения не хватило одного голоса. В 1974 г. Юридический комитет Палаты представителей сформулировал и одобрил статьи обвинения Президента Р. Никсона, но процедура импичмента не была доведена до конца, так как Р. Никсон ушел в отставку, в результате чего президентом стал Д.Р. Форд. В 1999 г. процедура импичмента была возбуждена в отношении Президента Б. Клинтона. Он обвинялся Палатой представителей Конгресса США в том, что давал ложные показания под присягой и препятствовал отправлению правосудия , но был оправдан Сенатом США.
Согласно Конституции Франции 1958 г. президент может быть привлечен к ответственности только в случае совершения государственной измены. Обвинение предъявляется обеими палатами Парламента, выносящими идентичные решения двумя третями голосов. Дело по существу рассматривает Верховный суд.
Аналогичную процедуру устанавливают и конституции других стран (например, Конституция Италии 1947 г.).
Случаи привлечения президентов к ответственности в конституционном порядке чрезвычайно редки.
Юридическая ответственность главы государства является, пожалуй, самым убедительным показателем правового государства. До тех пор, пока глава государства свободен от ответственности за свои действия, идея правового демократического государства не может состояться. Не случайно, в странах авторитарных, юридическая ответственность первых лиц государства отсутствует.
Ответственность главы государства характеризует его конституционное положение, является элементом конституционно-правового статуса наряду с правами и обязанностями главы государств.
Как свидетельствует практика, основания ответственности главы государства имеют существенное значение в правовой квалификации этой ответственности, в виду чего они требуют тщательного законодательного формулирования. И.А. Алексеев справедливо указывает, что «одним из структурных элементов содержания ответственности являются ее основания»
Можно выделить следующие основания импичмента главы государства в зарубежных странах:
1) нарушение конституции - Австрия, Молдова, Хорватия;
2) нарушение конституции или законов - Венгрия, Македония; Туркменистан;
3) государственная измена - Казахстан, Турция, Франция, Чехия;
4) совершение тяжкого преступления - Азербайджан, Румыния;
5) государственная измена (измена Родине), совершение других (тяжких) преступлений - Армения, Грузия, Белоруссия, Республика Кипр;
6) совершение правонарушений -- Ирландия;
7) нарушение присяги -- Литовская Республика;
8) недостойное поведение -- Мальта, Руанда.
Практика отрешения главы государства от должности свидетельствует, что отрешению всегда предшествует предъявление главе государства обвинения, то есть привлечение его к ответственности, формулирование статей импичмента. Причем отрешение от должности и предъявление обвинения, как правило, осуществляется разными субъектами, что гарантирует объективность процесса. В двухпалатном парламенте функции обвинения и наказания всегда разделены по палатам. Шашкова.А.В.Конституционнное право зарубежных стран: учебное пособие/А.В.Шашкова.-М.:Норма, 2008.- 288 с.
В зависимости от степени парламентского участия в импичменте можно выделить следующие разновидности механизма ответственности главы государства:
А) Полная парламентская ответственность главы государства
Ее специфика заключается в том, что обвинение главы государства и его отрешение от должности осуществляются в парламентских стенах, в рамках специальной парламентской процедуры. Подобная ответственность в мире является преобладающей.
Б)Неполная парламентская ответственность главы государства (полупарламентская ответственностъ)
Особенность этой модели в том, что обвинение выдвигается парламентом (палатами парламента), а решение об отрешении главы государства от должности осуществляется вне парламента, иными субъектами конституционного права. Смоленский. М.Б.,Иванников. И.А.Конституционное право зарубежных стран: учебное посо-бие/М.Б.Смоленский., И.А.Иванников.-М.:Дашков и Ко,2008.-336 с.
Существуют три основных модели проведения импичмента главы государства:
Согласно первой модели, весь процесс реализации конституционной ответственности проистекает в парламенте как таковом; по его завершении могут последовать судебные процессы, которые могут рассматривать суды общей юрисдикции.
Вторая модель заключается в том, что парламент (либо одна из палат парламента) выступает как обвинение в процессе, а дело о конституционной ответственности решается в судебном органе, специально образуемом парламентом из своей среды, причем этот орган разрешает вопрос не только о конституционной ответственности, но и, при необходимости, вопросы уголовной ответственности, действую как обычный суд.
Третья модель схожа как с первой, так и со второй, здесь парламент также выступает как обвинительная сторона, однако далее дело по существу рассматривается органом конституционной юстиции, который выносит решение об импичменте, после чего дело может быть передано в суд общей компетенции.
Примером первой модели может послужить процедура импичмента в США. Возбуждает дело об импичменте Палата представителей).Сначала заявленная инициатива рассматривается в юридическом комитете Палаты, который вырабатывает формулу обвинения в виде статей импичмента. Затем Палата представителей обсуждает его, и если утверждает простым большинством голосов, то передает в Сенат, который правомочен разрешить дело. Приступая к процедуре, сенаторы должны принести присягу или сделать торжественное заявление. При процедуре импичмента председательствует в Сенате главный судья Верховного Суда. Заслушав мнения сторон, Сенат тайным голосованием принимает решение по каждой статье импичмента, причем для обвинительного решения требуется большинство не менее двух третей присутствующих сенаторов. Только если по всем статьям импичмента такое большинство имеется, обвиняемое лицо смещается с должности президента. Во время рассмотрения дела Сенат имеет право вызывать и заслушивать свидетелей и совершать другие процессуальные действия по исследованию доказательств. Четвёрин Д.А. Процедура привлечения к ответственности главы государства в зарубежных странах/Д.А.Четвёрин//-М.:Норма, 2005.-370 Таким образом, вся процедура досрочного смещения с должности главы государства осуществляется в рамках Конгресса.
Процедура импичмента во Франции является примером второй модели. Президенту Республики может быть предъявлено обвинение только двумя палатами Национального собрания, выносящими идентичные решения абсолютным большинством членов Парламента. Далее дело передается в Высокую палату правосудия, которая рассматривает дело по существу предъявленных обвинений. Высокая палата правосудия, согласно состоит из 24 членов, выбираемых на паритетных началах Национальным собранием и Сенатом, называемых постоянными судьями, а также 12 заместителей. Если Высокая палата правосудия принимает решение об импичменте Президента, то далее она действует как Высшая судебная инстанция общей компетенции.
Пример третьей модели проведения импичмента можно рассмотреть на основе Конституции ФРГ. Конституция Германии дает право, как Бундестагу, так и Бундесрату, возбудить перед Конституционным Судом обвинение против Президента в умышленном нарушении им Конституции либо иного федерального закона. Предложение о возбуждении обвинения должно быть представлено от имени не менее чем четверти депутатов Бундестага либо четверти представителей Бундесрата. Решение о возбуждении обвинения принимается не менее двух третей одной из палат Парламента.. URL: http://worldconstitutions.ru
Некоторые конституции зарубежных стран предусматривают иной порядок проведения процедуры импичмента, которые, хотя и схожи с вышеперечисленными моделями, однако, имеют свои существенные особенности.
Таким образом, было уяснено, что глава государства привлекается к ответственности путём импичмента, который также зависит от степени парламентского участия. И может подразделяться на полную парламентскую ответственность главы государства и не полную, каждая из данных разновидностей имеет свою особенность, но безусловно является показателем правового государства.
Делая вывод по информации из вышеприведённой главы, необходимо сказать, что элементы конституционно - правового статуса главы государства представляются достаточно разнообразными. Из данной области можно увидеть неодинаковый порядок прихода к власти глав государства, а также прекращение их полномочий, как в республике, так и в монархии. Можно заметить и обширную классификацию полномочий глав государства, в которую входят различные функции, осуществляемые главой государства, а также ответственность, которую несут главы государства за совершённые им проступки, данная ответственность может осуществляться процедурой импичмента как это происходит в республике, а может и не осуществляться вовсе, как можно увидеть это в монархи.
Глава государства – официальное лицо (орган), занимающее, как правило, формально высшее место в иерархии государственных институтов и осуществляющее верховное представительство страны во внутриполитической жизни и международных отношениях.
Глава государства – это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо государства, представляющее государство внутри и вовне страны, символ государственности народа.
Классификация глав гос-ва:
Выбираемый президент;
Наследственный монарх;
Выбираемый монарх (Малайзия, ОАЭ).
Монарх – лицо неприкосновенное. Он не может быть привлечён к административной, уголовной ответственности, против него не может быть обращён гражданский иск. За действия монарха по управлению государственными делами политическую ответственность несут его министры. На практике, однако, во время английской и французской буржуазных революций в XVII и XVIII вв. казнили королей, в Центральноафриканской Республике судили свергнутого в результате переворота 1979 г. императора Бокассу. В мусульманских странах «благородная», правящая семья (часть династии) при участии высших священнослужителей и мусульманских учёных (улемов) смещает короля и ставит на его место другого члена семьи (так было, ZB., в Саудовской Аравии вследствие обвинения короля в недостаточном благочестии), при этом смещённых монархов обычно пожизненно заточают в темницу.
В отличие от монарха президент несёт ответственность за свои действия. Он отвечает за государственную измену, взяточничество, совершение других тяжких преступлений. Формы, процедуры и условия этой ответственности особые: уголовная ответственность наступает лишь после отрешения президента от должности. В США обвинительное заключение принимает нижняя палата, а судит президента, т.е. решает вопрос об отстранении его от должности, сенат. На Украине, в Казахстане и некоторых других постсоциалистических государствах эта процедура значительно усложнена. Вопрос об импичменте может быть поставлен только значительной частью членов нижней палаты, после чего создаётся специальная комиссия, готовящая текст обвинения. В процедуре участвуют конституционный и верховный суды, дающие свои заключения. Решения принимаются квалифицированным большинством голосов, установлен сжатый срок, в течение которого должна завершаться процедура. Если в указанный срок решение не будет принято, обвинение против президента считается отклонённым.
В США импичмент против президента пытались применить неоднократно, но дело до процедуры в парламенте дошло лишь дважды (не считая В. Дж. Клинтона), оба раза без успеха: один раз в сенате для смещения президента не хватило одного голоса, а президент Никсон в 1974 г. сам ушёл в отставку, не дожидаясь импичмента. Импичмент имел место в Бразилии в 1992 г., в Венесуэле в 1993 г.
В некоторых странах могут быть применены иные процедуры, кроме импичмента. В Словакии президент может быть смещён с должности парламентом за действия, направленные против демократического строя, целостности государства, большинством в 3/5 голосов. Такая попытка предпринималась, но необходимого количества голосов не было получено. В Румынии, Азербайджане по конституции 1995 г. такое решение принимается большинством голосов всего состава парламента, но выносится на референдум, который и принимает окончательное решение. В Австрии, Исландии президент может быть отозван со своего поста избирателями (эта норма не применялась ни разу). В Польше и Франции парламент может принять обвинительное заключение, а судит президента особый суд.
На практике в отдельных постсоветских республиках (Азербайджан и др.) в начале 90-х гг. некоторые президенты были смещены со своих постов путём голосования избирателей, но судебных процессов не было. Имелись случаи добровольной отставки президента (Чехословакия), вынужденной отставки (США, Югославия), причём отстранение президента от власти иногда сопровождалось вооружённой борьбой (Грузия).
Полномочия главы государства: в отношении парламента это созыв его сессий, опубликование законов, право роспуска, иногда – право вето. Глава государства формирует правительство (порой лишь формально его утверждает), обладает правом увольнять министров и правительство в отставку, назначать судей, предоставлять гражданство и право убежища, заключать и ратифицировать определенного рода международные соглашения, назначать дипломатических представителей, награждать, помиловать осужденных и др., но осуществление этих полномочий на практике зависит от формы правления, от реального положения главы государства. Кроме того, при любой форме правления одни полномочия глава государства может реализовывать самостоятельно, а для осуществления других требуется согласие или утверждение парламента или даже правительства.Глава государства осуществляет функции верховного представительства государства во вне и внутри страны (подписывает международные договоры, имеет право непосредственного обращения к главам иностранных государств и правительств, назначает дипломатических представителей, осуществляет аккредитацию представителей в зарубежных государствах, выступает с официальными обращениями к парламенту и посланиями к нации).Функции главы государства, например, при наследовании престола или временной недееспособности монарха могут быть переданы его представителю регенту или регентскому совету. Кроме того, прерогативы главы государства могут осуществляться должностным лицом, действующим от имени монарха в одном из государств, входящих в унию.Глава государства может как возглавлять исполнительную власть (президентская республика, абсолютная и дуалистическая монархия), так и быть частью национального представительного органа государственной власти (Индия), а также не относиться ни к одной ветви власти, выполняя координирующую функцию (смешанная республика).В парламентарных республике и монархий, во многих в полупрезидентских республиках, для того чтобы некоторые (не все) акты президента или монарха действовали, премьер-министр должен скрепить их своей подписью (так называемая контрасигнатура).Монарх является главой государства и одновременно главой исполнительной власти. Вся полнота власти ему принадлежит только в абсолютной монархии. Реально полномочиями главы государства и главы исполнительной власти он пользуется в дуалистической монархии, в парламентарной же монархии акты главы государства и главы исполнительной власти он совершает обычно по указанию правительства.Президент может занимать различное положение в системе государственной власти: быть только главой государства, одновременно главой государства и исполнительной власти, главой государства и фактическим руководителем правительства при наличии особой должности административного премьер-министра. Президент избирается на определенный срок.Способы избрания президента:– голосование в парламенте;– голосование выборщиков. Избиратели голосуют за выборщиков, а последние, не собираясь вместе, избирают президента из числа кандидатов, выдвинутых партиями;– избрание президента специальной избирательной коллегией (Федеральное собрание в Германии);– избрание непосредственно избирателями. Правовая ответственность президента во многих странах также ограничена. Так, в Финляндии, во Франции, в Кот д"Ивуар президент может быть привлечен к ответственности только за действия, совершенные им при исполнении его функций, если они составляют государственную измену. По конституции США ответственность президента наступает за измену, подкуп н другие тяжкие преступления и нарушения. Немецкий президент отвечает за умышленные нарушения закона, что, очевидно, освобождает его от ответственности за неосторожные правонарушения.Следует добавить, что н процедура привлечения президента к ответственности особая. В ней задействованы несколько инстанций, каждой из которых отведена своя роль. Например, нижняя палата парламента выдвигает обвинение, а вопрос о виновности главы государства решает верхняя палата. Возможно, что обвинение выдвигают обе палаты одновременно (Франция) или любая из них (ФРГ), после чего вопрос о виновности президента решает верховный или конституционный суд.
Если виновность будет установлена, то президент отстраняется от должности, и на этом процесс может быть завершен. Если же он будет продолжен, то из парламента дело передается суду (обычно верховному), который принимает решение о.наказании. Такая процедура была разработана в Англии, применялась к высоким чинам и получила название импичмент.За президентом закреплены права на особое содержание - высокое жалованье, которое обычно не изменяется в течение срока его полномочий; право пользования резиденцией и средствами транспорта; на оплату представительских расходов; право на охрану его личности, безопасность членов семьи и другие.С президентской должностью связаны не только привилегии, но и свои правоограничения. Например, конституции некоторых латиноамериканских государств запрещают президенту покидать страну без согласия парламента. Еще в начале XX века в США считался недопустимым отъезд президента за границу, даже для участия в учреждении Лиги наций.Государственное право регулирует отношения, связанные с выбытием президента до истечения срока его полномочий. Таковое может состояться в случае его смерти, отрешения от должности (импичмента), невозможности выполнения обязанностей главы государства.Невозможность выполнения обязанностей устанавливается либо по заявлению самого президента, либо без его участия. В первом случае он может объявить о возобновлении своей деятельности. Во втором - невозможность исполнения президентом обязанностей устанавливает суд, парламент либо коллегия из числа министров, руководителей парламента и прочих. При этом у президента остается право оспорить их решение и возобновить осуществление полномочий. Надо сказать, что на практике случаев прекращения президентских полномочий по причине болезни, старости и подобных обстоятельств не наблюдается. Пожилой и уже малоспособный Гинденбург президентствовал в Германии до самой смерти. Из-за тяжелой болезни (кровоизлияние в мозг, паралич левой части тела, временное нарушение речи) президент Вудро Вильсон более полутора лет не участвовал в заседаниях кабинета, а 28 законов, принятых Конгрессом США, остались неподписанными и не вступили в силу365. Даже столь очевидные расстройства не привели к приостановлению или прекращению президентских полномочий.Возможны два следствия из факта досрочного выбытия президента. Во-первых, ему может быть назначен преемник, который исполняет должность главы государства. Преемники бывают временными либо действуют до истечения срока полномочий того президента, которого они заменили. Так, итальянского президента может временно заменить председатель Сената, а в США закон определяет круг должностных лиц (вице-президент, члены кабинета - всего четырнадцать), замещающих выбывшего президента, а также устанавливает между ними очередность. Лица, постоянно замещающие президента США, вправе исполнять его обязанности безо всяких изъятий до истечения срока полномочий замещаемого.Во-вторых, после выбытия президента могут быть проведены внеочередные выборы. Однако их назначают в том случае, когда президент выбыл окончательно. Окончательное выбытие имеет место в случае его смерти, отрешения или отказа от должности, а также при условии, если невозможность выполнения президентских полномочий будет признана постоянной. Право расценить эту невозможность как окончательную обычно принадлежит тем же органам, которые решают вопрос об ответственности главы государства. Например, во Франции Конституционный совет правомочен принять окончательное решение о том, что президент не имеет возможности продолжать исполнение функций главы государства. Полномочия президента прекращаются:
В обычном порядке, с истечением срока полномочий в момент вступления в должность вновь избранного президента.
Досрочное их прекращение: в случаях смерти, отставки, смещения с должности в результате применения процедуры импичмента или подобной ему процедуры парламентской ответственности, неспособности по состоянию здоровья осуществлять президентские полномочия. Отрешение президента от должности осуществляется парламентом либо с участием парламента. Правовым последствием применения процедуры импичмента или подобной ему процедуры является отрешение президента от должности - как правило, без права занимать ее в будущем. При этом в некоторых странах одновременно с импичментом президент может быть привлечен к уголовной ответственности (Франция), в других уголовная ответственность возможна только после отрешения (ФРГ), а в ряде государств лицо вообще не может быть привлечено к уголовной ответственности за деяния, совершенные в период исполнения президентских полномочий (Чехия).
В случае временного или досрочного прекращения президентом своих полномочий их осуществляет вице-президент (если этот пост имеется) либо глава Верхней палаты или всего парламента (если парламент однопалатный). Чаще такое замещение является недолгим, так как при досрочном прекращении президентских полномочий в большинстве стран в установленный срок назначаются выборы нового президента. Однако в США вице-президент становится президентом на все оставшееся время до истечения срока полномочий избранного, но прекратившего досрочно свои полномочия президента. В ряде стран полномочия лица, осуществляющего функции президента, ограничены. Например, во Франции функции президента, прекратившего свои полномочия досрочно, временно (до проведения выборов нового главы государства, которые должны состояться не ранее чем через 20 и не позднее чем через 30 дней после открытия вакансии) возлагаются на председателя Сената, а если у него, в свою очередь, возникнут препятствия к их исполнению - на Правительство. Однако они не вправе назначать референдум и распускать Национальное собрание; в это время не могут решаться вопросы доверия правительству и изменения Конституции (ст. 7 Конституции Франции).